Stališče kolegija predsednika Vrhovnega sodišča o predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodiščih (ZS-I)

.pdf dokument s stališčem lahko prevzamete pod to povezavo

 

Vrhovno sodišče je osnutek predloga prejelo 8.6.2009 s prošnjo ministrstva, za pripombe do 19.6.2009, ki jih je Vrhovno sodišče (in druga sodišča) tudi posredovalo. Dne 7.7.2009 je Ministrstvo za pravosodje napovedalo spremenjeno verzijo predloga, v zvezi s katero je sklican sestanek s predsednikom VS in predsedniki višjih sodišč 13.7.2009, samo besedilo predloga pa je Vrhovno sodišče prejelo 9.7. ob 15.53. Dne 3.8.2009 smo prejeli tretjo verzijo, datirano s 30.7. 2009, ki je bila tudi predmet obravnave kolegija.

 

Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodiščih določa novo smer razvoja upravljanja in s tem delovanja sodišč in sodnega sistema v celoti. Cilj sprememb je izboljšanje delovanja sodstva, povečanje njegove zmogljivosti in uspešnosti tako, da se poveča učinkovitost in kvaliteta dela sodišč (sodnikov) predvsem z boljšim upravljanjem z razpoložljivimi človeškimi in materialnimi viri ter s časom, kar je povezano z boljšim sistemom nadzora ter jasno določeno odgovornostjo. S cilji predloga se strinjamo in jih podpiramo. Ministrstvo je z osnutkom sprožilo izredno pomemben proces sprememb pri delovanju sodišč v smeri, ki jo opredeljujejo številni dokumenti Evropske komisije za učinkovitost sodstva (CEPEJ), ne nazadnje pa tudi Stališča Občne seje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 17.2.2009. Pripombe, četudi kritične, skušajo prispevati k uspehu tega projekta, ki ga v njegovi generalni smeri podpiramo in smo pripravljeni prispevati k njegovi uresničitvi.

 

Prva splošna ugotovitev oziroma pripomba je, da bi moral zakonodajni projekt imeti podlago v sprejetih strateških dokumentih te države, ki bi določali usmeritve v razvoju sodstva (npr. aktualno za slovensko pravosodje bi bilo v takšnem dokumentu postaviti cilje kot so zmanjšanje števila sodnikov, reorganizacija mreže sodišč, medsebojna razmerja, pristojnosti in pooblastila Sodnega sveta, Ministrstva za pravosodje in Vrhovnega sodišča glede upravljanja sodstva, temeljne usmeritve razvoja Vrhovnega sodišča ipd.). Takšna strateška usmeritev bi omogočala razvoj organizacije sodišč in njihovega upravljanja na postopen, evolutiven način (politika posameznih korakov) in ne zgolj z velikimi reformami, ki praviloma povzročajo velike zastoje v delovanju sodstva ali z neprestanimi instant reformami, ki jih ne povezujejo isti cilji in zato lahko učinkujejo kontraproduktivno, ali pa dosegajo zgolj medijske in politične učinke.

 

Druga pripomba je enaka pripombam večine predsednikov in sodnikov, in sicer, da je bil čas za poglobljeno, vsebinsko obravnavo zelo kratek. Obžalujemo, da ni bil upoštevan naš predlog, da bi bilo koristno zbirati pripombe daljši čas, v prvi fazi te pripombe zbrati in jih posredovati vsem sodiščem (sodnikom), v drugi fazi pa organizirati posvetovanja in javno razpravo, šele nato oblikovati predlog zakona. Čas, ki bi bil potreben za takšno obravnavanje zamišljenih sprememb, bi zanesljivo prispeval k večji kakovosti novih rešitev, s tem pa bi bila večja tudi njihova sprejemljivost s strani sodnikov in predsednikov sodišč, kar je gotovo eden izmed ključnih pogojev za uspeh reforme. Predlagamo, da se predvideni čas za obravnavanje osnutka ustrezno podaljša in predvideni sprejem zakona preloži na junij 2010, oziroma, da se s 1.1.2010 uveljavijo le tiste spremembe, ki so nesporne, npr. reorganizacija okrajnih in okrožnih sodišč.

 

K posameznim rešitvam osnutka:

 

1. Sprememba pristojnosti Sodnega sveta ostaja na pol poti. Če naj Sodni svet ne bo predvsem najvišji kadrovski organ sodstva (kot francoski in italijanski sodni svet), potem bi bilo potrebno na Sodni svet prenesti pristojnost za oblikovanje predlogov finančnih načrtov sodišč in kadrovskih načrtov sodišč, nadalje pristojnost razvoja in pomoči pri delovanju sodne uprave, financ, izobraževanja, center za informatiko, nadzor sodišč glede porabe proračunskih sredstev. Takšna rešitev bi bila v skladu s pristojnostjo sprejemanja meril za kakovost dela sodnikov in meril za kakovost dela sodišč, pristojnostjo določanja števila sodniških mest na posameznem sodišču in novo pristojnostjo: spremljanje, ugotavljanje in analiziranje učinkovitosti in uspešnosti dela sodišč, o čemer Sodni svet sprejme letno poročilo. Seveda je treba Sodnemu svetu s takšnimi pristojnostmi zagotoviti ustrezne lastne kadrovske vire.

 

2. V 3. členu predloga je določba drugega stavka prvega odstavka 28.a člena (»se lahko izdela magnetogram«) premalo precizna, saj ni jasno, kdaj se mora izdelati, na čigavo zahtevo ipd., kar vse lahko postane pomembno v upravnih sporih v zvezi z imenovanjem in razrešitvijo sodnikov, predsednikov, v zvezi z ocenami sodniške službe itd. Nasploh predlagamo, da se ponovno opravi celovit pregled določb, kjer je sodno varstvo predvideno v upravnem sporu in se preuči, ali je tak postopek res potreben. Pri tem naj se upoštevajo tudi splošne določbe ZUS-1 (zlasti 2., 3. in 4. člen). Še posebej naj se preuči 13. člen predloga, zlasti z vidika vsebine obrazložitve in jasnosti določb o zadržanju izvršitve imenovanja (9. odstavek).

 

3. Podpiramo reorganizacijo okrožnih in okrajnih sodišč, vendar opozarjamo, da bi sprememba (posodobitev) organizacije, vodenja in upravljanja okrajnih sodišč morala biti hkrati anticipacija spremenjene mreže slovenskih sodišč. Številni vzori, tudi v sosednjih državah (Avstrija, Hrvaška) kažejo na koristnost, če ne nujnost spremembe mreže sodišč z vidika racionalnosti in učinkovitosti. Ni sicer trdne definicije optimalne velikosti sodišča, zanesljivo pa je ugotovljeno, da so majhna sodišča ranljiva oziroma občutljiva že na minimalne spremembe v kadrovski sestavi ali drugih pogojev poslovanja, medtem ko so prevelika sodišča težje obvladljiva oziroma zahtevajo več vodenja z bolj številno vodstveno strukturo, kar pa ne povečuje učinkovitosti sodišča pri reševanju zadev. Z mrežo sodišč in njihovo velikostjo je povezano tudi vprašanje specializacije in porazdelitve krajevne pristojnosti, kar vse terja poglobljen premislek ter šele nato določitev korakov za uresničitev postavljenega cilja.

 

4. Vprašljiva je ustavnost in primernost predlaganega načina imenovanja predsednikov in direktorjev sodišč, glede na pristojnosti ministra.

 

5. Mesto direktorja sodišča se očitno uvaja po nizozemskem vzoru. V zvezi s tem je potrebno opozoriti, da je na nizozemskem sodišču najvišji organ vodenja kolektiven in ga sestavljajo predsednik sodišča, direktor in vodje oddelkov, za razliko od našega modela vodenja, po katerem ima predsednik najvišjo vodstveno funkcijo in tudi odgovarja za delovanje celotnega sodišča. Pri takem modelu vodenja je vprašljiva ureditev, po kateri bi direktorja imenoval minister za pravosodje, namesto da bi ga zaposlilo sodišče, kot vse druge uslužbence. Delitev nalog med predsednika in direktorja, ki ima po predlogu zakona pristojnosti na finančnem, kadrovskem in poslovnem področju, lahko vodi do velikih težav, še zlasti, ker direktorja imenuje in tudi razrešuje minister, predsednika, razen predsednika Vrhovnega sodišča, pa Sodni svet, torej sta odgovorna različnim organom. Ocenjujemo, da ni nujna takojšnja uvedba direktorjev sodišč; koristno pa bi bilo določiti eno ali več pilotskih sodišč in najprej preizkusiti ta model v praksi, preden se uvede za vsa predvidena sodišča. Podobno bi bilo mogoče določiti pilotska sodišča, na katerem bi se določila in preizkusila merila iz 19. čl. predloga (71 b člen).

 

6. Pomembna in koristna novost je uvedba letnega programa dela kot ena od podlag za ugotavljanje uspešnosti in učinkovitosti posameznega sodišča, vendar menimo, da podrobna določitev vsebine programov ne sodi v zakon, pač pa v podzakonski predpis, opozarjamo pa tudi, da podlage in način priprave niso dodelane in bo zato lahko prišlo do težav pri njihovi izvedbi. Predlagamo, da se letne programe uvede najprej le na pilotskih sodiščih in se jih šele nato, na podlagi pridobljenih izkušenj, uvede na vseh sodiščih.

 

7. Imamo pa pomisleke glede štiriletnega strateškega programa dela kot pogoja pri kandidaturi za predsednika sodišča. Menimo namreč, da je ključno, da ima takšen program izdelano sodišče (šestletni strateški program dela sodišča), ki ga bodo praviloma pripravili aktualni predsedniki ob pomoči vodij oddelkov, sodnikov in direktorja v skladu s strateškimi usmeritvami Ministrstva za pravosodje ali Sodnega sveta. Sodišča namreč ne delujejo na trgu, ki bi zahteval neprestano prilagajanje konkurenci in zato stalno nove produkte, nove tehnologije ter nove prodajne prijeme. Produkti in tehnologije so večinoma zakonsko določeni s procesnim in materialnim pravom in organizacijskimi predpisi, zato od vsakega posameznika, ki se prijavlja na mesto predsednika, ni mogoče zahtevati in pričakovati novih strategij, pač pa le načrte za doseganje že postavljenih ciljev ter predloge za morebitne izboljšave. Vsekakor pa je pomembno, da se ne toliko z normativnimi pogoji kot na izvedbeni ravni v praksi doseže, da na mesto predsednikov napredujejo izkušeni sodniki z vodstvenimi sposobnostmi, saj to v največji meri zagotavlja dobro poslovanje sodišča pri opravljanju njegove temeljne dejavnosti, to je sojenja.

 

8. O predlogu za ustanovitev posebne skupine sodnikov, ki bi sodili v zahtevnejših zadevah organiziranega in gospodarskega kriminala, terorizma, korupcijskih in drugih dejanjih (specializirani oddelek), je kazenski oddelek Vrhovnega sodišča že v pripombah na prvo verzijo osnutka kljub kratkemu času zavzel svoje stališče. Ponoviti je potrebno, da bi šele posnetek stanja in analiza, kakšno je število navedenih kaznivih dejanj, ki jih obravnavajo posamezna sodišča, kakšna je zahtevnost zadev po ustreznih kriterijih (število obdolžencev, število kaznivih dejanj, zahtevnost dokaznega gradiva, dokazovanje z izvedenci, uporaba prikritih preiskovalnih ukrepov, morebitni mednarodni element), omogočala oceno, s kakšnimi ukrepi je mogoče doseči večjo učinkovitost, predvsem pa skrajšati čas reševanja takšnih zadev. Posebej je treba opozoriti, da razlogov za počasno reševanje takšnih zahtevnejših zadev generalno ni mogoče pripisovati le enemu od igralcev v pravosodni verigi, ki jo tvorijo policija, tožilstvo in sodišča, pri tem pa je treba še upoštevati vlogo odvetnikov. Zato govorimo tu o delovanju kazenskopravnega sistema in povezanosti (soodvisnosti) njihovega delovanja, vse to seveda vpliva v določeni meri na končen rezultat odločitev sodišča. V anglosaksonskih deželah in deželah s podobnim pravnim sistemom tudi o takšnih najtežjih kaznivih dejanjih odloča (laična) porota, postopek pa vodi profesionalni sodnik. Učinkovit boj s tovrstno kriminaliteto je predvsem naloga in odgovornost policije in tožilstva, odgovornost sodišča pa je sprejemati zakonite odločitve o obtožnicah. Kolikor nam je znano ureditve, vsaj podobne predlagani, ne pozna ne Velika Britanija ne kontinentalni del Evrope, ZDA, obstajajo pa različne ureditve oz. oblike specializacije znotraj, predvsem večjih sodišč. Vključevanje Vrhovnega sodišča v sistem prvostopnega sojenja utegne biti vprašljivo z več vidikov: povečana obremenitev Vrhovnega sodišča (ali je predvideno povečanje števila sodnikov oziroma strokovnega osebja), velika možnost izločitev vrhovnih sodnikov lahko privede do tega, da bodo na vrhovnem sodišču v najtežjih zadevah sodili sodniki z drugih pravnih področij, na prvi stopnji pa specialisti. V zvezi z vlogo vodje specializiranega oddelka se postavljajo vprašanja, kaj to pomeni glede njegovega nadzora, odgovornosti itd., nadalje, kakšna je zanj oz. delovanje oddelka odgovornost Vrhovnega sodišča, nadalje, kakšna bo oslabitev sodniške moči matičnih sodišč teh sodnikov in še številna druga vprašanja, na katera so opozorili sodniki v svojih pripombah na osnutek, nazadnje Okrožno sodišče v Ljubljani z dopisom Su 36/09 z dne 13.8.2009. Eno najbolj pomembnih vprašanj oziroma pogojev za bolj učinkovito vodenje in odločanje v težjih kazenskih zadevah je vprašanje ustreznosti kazenskega postopka. Prav v zvezi s temi zadevami se kaže, da je nujna sprememba sodne v tožilsko-policijsko preiskavo in uvedba vmesnega postopka, v katerem bo mogoče razjasniti in odgovoriti na tista vprašanja, zaradi katerih sedaj najbolj pogosto prihaja do zastojev pri obravnavanju (izločitev dokazov, izločitev sodnikov, sukcesivno predlaganje dokazov, težave s koncentriranim razpisovanjem narokov itd.). Ob upoštevanju dejstva, da minister predlaga, da Vrhovno sodišče (predsednik Vrhovnega sodišča) izvede analizo obravnavanja kaznivih dejanj, ki naj bi jih reševal specializirani oddelek, in ugotovi vzroke za zastoje oziroma dolge postopke, je edino smotrno opraviti takšno analizo, primerjati ugotovitve analize z ugotovitvami analize Vrhovnega državnega tožilstva, kar bo šele omogočilo poiskati najboljšo rešitev za učinkovitejše obravnavanje tovrstne kriminalitete.

 

Spremenjeni predlog ZS-I, ki je bil objavljen na spletni strani Vlade med gradivi v obravnavi, Vrhovnemu sodišču ni bil posebej poslan v pripombe, zato jih kolegij daje na besedilo s 30.7.2009. V zvezi z novim besedilom kolegij meni le, da je predlog 28. člena (83.a člen) sprejemljiv, saj se nanaša le na izredne dogodke. Glede 4. člena pa oceno prepušča Sodnemu svetu.

 

Ljubljana, 28.08.2009