VSRS Sklep I Up 16/2021

Jedro

V obravnavanem primeru gre le za mnenje, ki ga je RSK za fizioterapijo izdal kot odgovor na pritožnikove dopise, in ne pomeni oblastvenega posega v pritožnikov pravni položaj, čeprav se pritožnik z njim ne strinja. Delovanje RSK za fizioterapijo niti z vidika splošne opredelitve njegovih nalog in pristojnosti niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza tem značilnostim oblastvenega delovanja. RSK za fizioterapijo je res organ, organiziran v okviru Ministrstva za zdravje, vendar je v 74. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) opredeljen kot strokovni organ, katerega naloga je oblikovanje strokovnih doktrin. V tem okviru je torej njegovo mnenje lahko le opravilo strokovne narave in nima značaja oblastnega odločanja v posamični zadevi. Zato sodišče v upravnem sporu ni in ne more biti pristojno vsebinsko nadzirati, spreminjati ali nadomeščati njegovih mnenj.

Tudi če je RSK za fizioterapijo na kakšni drugi podlagi (npr. na podlagi pooblastila ministra) pristojen za odločanje o vlogah fizioterapevtov za vpis v seznam, dobi naravo oblastvene odločitve le odločitev o konkretni vlogi. Sodno varstvo zoper odločitev tega organa, da se imenovani fizioterapevtki ne vpišeta v seznam, bi lahko uveljavljali kvečjemu ti fizioterapevtki sami. Pravilnost stališča, da pritožničino potrdilo ne izkazuje izpolnjevanja pogojev za vpis na seznam, je torej lahko predmet pravnih sredstev zoper konkretno odločitev. Vendar o tem ni bilo odločeno z izpodbijanim mnenjem. Že zato s tožbo zoper to mnenje ni mogoče zahtevati ugotovitve nezakonitosti aktov, ki so bili izdani v drugih postopkih.

Ne kaže enačiti vprašanja izvrševanja oblasti z izvajanjem javnih nalog oziroma nalog v javnem interesu. Oblast se izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese temu odločanju ali delovanju podrejene osebe v oblikah zapovedi, prepovedi ali ugotovitev, omejevanja ali urejanja javnopravnih razmerij oziroma nalaganja javnopravnih obveznosti. Nujno je torej, da je oblast usmerjena prav proti tej osebi s ciljem spremeniti njen položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.

Iz vsebine izpodbijanega mnenja ne izhaja, da bi šlo za akt, izdan v postopku potrjevanja oziroma ugotavljanja ustreznosti programov izobraževanja in usposabljanja za poklic fizioterapevta, tega tudi pritožnik ne zatrjuje.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijan sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je vložil tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), v kateri je zahteval, da sodišče odpravi mnenje Ministrstva za zdravje, Razširjenega strokovnega kolegija za fizioterapijo (v nadaljevanju RSK za fizioterapijo) z dne 10. 2. 2020, da ugotovi, da mnenje RSK za fizioterapijo z dne 10. 2. 2020 nezakonito in nedopustno posega v njegove pravice iz 22., 33. in 74. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) ter da ugotovi, da Potrdili o opravljenem izpitu iz ekstremitet z dne 8. 4. 2018, ki ju je izdal, ustrezata Kriterijem za izvajanje specialne fizioterapevtske obravnave, sprejetim na dopolnjeni 17. seji RSK za fizioterapijo dne 12. 11. 2019.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom tožbo zavrglo ter odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. V obrazložitvi je navedlo, da mnenje z dne 10. 2. 2020 ni akt odločevalske narave, zaradi česar ne more biti predmet upravnega spora niti v rednem upravnem sporu niti v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic, saj se z njim ni o ničemer odločalo in posledično s tem mnenjem ni bilo poseženo v nobeno pravico in tudi ne v pravice iz 22., 33. in 74. člena Ustave.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo, zaradi bistvenih kršitev pravil postopka. V pritožbi zavrača stališče sodišča, da mnenje z dne 10. 2. 2020 ni akt odločevalske narave in prvostopenjskemu sodišču očita, da je obrazložitev v izpodbijanem sklepu sama s seboj v nasprotju. Navaja, da je toženka s sklepi, sprejetimi v mnenju z dne 10. 2. 2020, po vsebini odločila, da potrdila o opravljenih izpitih po programu "Ortopedska medicina in manualna terapija", ki jih izdaja, ne ustrezajo kriterijem za vpis na seznam SpecFo. Mnenje z dne 10. 2. 2020 je tako po njegovem mnenju posamični akt, ki posega v njegove temeljne človekove pravice in svoboščine, zoper katerega nima na voljo nobenega drugega učinkovitega pravnega varstva, še zlasti pa ne pred sodiščem splošne pristojnosti, saj sodišče splošne pristojnosti po njegovem mnenju nima pooblastila, da opravi, razveljavi in/ali spremeni mnenje z dne 10. 2. 2020. Zato predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, toženki pa naloži povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti, nosilcem javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 4. člena sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

7. To sodno varstvo torej varuje ustavne pravice vsakogar pred nezakonitim izvajanjem oblasti, če mu ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo. Vendar pa po drugi strani do tega sodnega varstva v upravnem sporu ni upravičen, kdor sploh ni bil izpostavljen izvrševanju javne oblasti in z njim ni bil prizadet v njegovem ustavno varovanem položaju. Ob drugih oblikah prizadetosti pravnega položaja lahko prizadeta oseba uveljavlja druge, temu ustrezne oblike sodnega varstva. Temeljno vprašanje, od katerega je odvisna odločitev v zadevi, je torej, ali je sporno mnenje RSK za fizioterapijo v obravnavani zadevi mogoče šteti za dejanje javne oblasti, ki ga je storil RSK za fizioterapijo kot organ države pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil in ki je poseglo v pritožnikove ustavne pravice.

8. Kot je pravilno ugotovilo že sodišče prve stopnje, gre v obravnavanem primeru le za mnenje, ki ga je RSK za fizioterapijo izdal kot odgovor na pritožnikove dopise, in ne pomeni oblastvenega posega v pritožnikov pravni položaj, čeprav se pritožnik z njim ne strinja. Delovanje RSK za fizioterapijo niti z vidika splošne opredelitve njegovih nalog in pristojnosti niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza tem značilnostim oblastvenega delovanja. RSK za fizioterapijo je kot to pravilno navaja pritožnik, res organ, organiziran v okviru Ministrstva za zdravje, vendar je v 74. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) opredeljen kot strokovni organ, katerega naloga je oblikovanje strokovnih doktrin. V tem okviru je torej njegovo mnenje lahko le opravilo strokovne narave in nima značaja oblastnega odločanja v posamični zadevi. Zato sodišče v upravnem sporu ni in ne more biti pristojno vsebinsko nadzirati, spreminjati ali nadomeščati njegovih mnenj. Zgolj dejstvo, da se pritožnik ne strinja z vsebino mnenja, ki ga izpodbija, pa ne spreminja njegove pravne narave.

9. Tudi če je RSK za fizioterapijo na kakšni drugi podlagi (npr. na podlagi pooblastila ministra) pristojen za odločanje o vlogah fizioterapevtov za vpis v seznam, dobi naravo oblastvene odločitve le odločitev o konkretni vlogi. Zato je sodišče prve stopnje pravilno pojasnilo, da bi lahko sodno varstvo zoper odločitev tega organa, da se imenovani fizioterapevtki ne vpišeta v seznam, uveljavljali kvečjemu ti fizioterapevtki sami. Pravilnost stališča, da pritožničino potrdilo ne izkazuje izpolnjevanja pogojev za vpis na seznam, je torej lahko predmet pravnih sredstev zoper konkretno odločitev. Vendar o tem ni bilo odločeno z izpodbijanim mnenjem. Že zato s tožbo zoper to mnenje ni mogoče zahtevati ugotovitve nezakonitosti aktov, ki so bili izdani v drugih postopkih.

10. Na drugačno presojo Vrhovnega sodišča ne more vplivati niti dejstvo, da so v samem mnenju navedeni trije sklepi. Vsak sklep, tudi če ga sprejme subjekt javnega prava, namreč še ne pomeni odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznikov. Kot je Vrhovno sodišče pojasnilo že v sklepu I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017, ne kaže enačiti vprašanja izvrševanja oblasti z izvajanjem javnih nalog oziroma nalog v javnem interesu. Oblast se izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese temu odločanju ali delovanju podrejene osebe v oblikah zapovedi, prepovedi ali ugotovitev, omejevanja ali urejanja javnopravnih razmerij oziroma nalaganja javnopravnih obveznosti. Nujno je torej, da je oblast usmerjena prav proti tej osebi s ciljem spremeniti njen položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.

11. To pa, kot je pravilno pojasnilo sodišče prve stopnje, tudi iz vsebine sklepov, navedenih v izpodbijanem mnenju, ne izhaja. V sklepu št. 1 je navedena le ugotovitev, da sta bili vlogi fizioterapevtk A. A. in B. B. za vpis na seznam SpecFo neustrezni. Da je bila odločitev o tem sprejeta že pred tem, je razvidno iz zapisa v tem mnenju, iz katerega izhaja, da je RSK za fizioterapijo pritožničin dopis v zvezi z zavrnitvijo vlog teh oseb, prejel že 19. 11. 2019. Nenazadnje pa to v tožbi navaja tudi pritožnik sam. Sklep št. 2 pa vsebuje nasvet, kako bi morali kandidatki vlogo dopolniti, da bosta vpisani na seznam SpecFo. Tudi če bi šteli ta dva sklepa kot (ponovno) odločitev o vlogah fizioterapevtk, bi se ta odločitev nanašala nanju in ne na pritožnika.

12. Tudi s sklepom št. 3 ni odločeno o kakšni pritožnikovi pravici. Z njim je sprejeta zgolj odločitev, s kakšnim odgovorom naj se RSK za fizioterapijo odzove na njegova pisanja. To je razvidno že iz samega poimenovanja tega sklepa, ki se glasi "Odgovor na dopis Visokošolskega zavoda". Vsebina tega sklepa pa se nanaša na pojasnilo glede kriterijev za izvajanje SpecFO. Neutemeljene so torej pritožnikove navedbe, da je s sklepi v mnenju z dne 10. 2. 2020 po vsebini odločeno, da so potrdila, ki jih izdaja, neustrezna, in da je zato tudi obrazložitev izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje sama s seboj v nasprotju.

13. Po navedenem je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da z izpodbijanim mnenjem ni bilo poseženo v nobeno pritožnikovo pravico, torej tudi ne v človekove pravice iz 22., 33. in 74. člena Ustave. Vrhovno sodišče sicer razume, da pritožnik želi doseči razlago, da usposabljanje, ki ga izvaja, ustreza določenim kriterijem. Vendar tega s tožbo v upravnem sporu zoper mnenje, ki ga je strokovni organ dal kot odgovor na pritožnikove dopise, iz prej navedenih razlogov ne more doseči ne v rednem upravnem sporu ne v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1. Iz vsebine izpodbijanega mnenja namreč ne izhaja, da bi šlo za akt, izdan v postopku potrjevanja oziroma ugotavljanja ustreznosti programov izobraževanja in usposabljanja za poklic fizioterapevta, tega tudi pritožnik ne zatrjuje.

14. Do pritožbenih navedb v zvezi z neustreznostjo sodnega varstva v pravdnem postopku, pravočasnostjo tožbe in aktivno legitimacijo se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo, saj izpodbijani sklep o zavrženju tožbe ne temelji na ugotovitvi neizpolnjevanja teh procesnih predpostavk.

15. Ker niso podani uveljavljeni pritožbeni razlogi in ne razlogi na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

K II. točki izreka

16. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Datum zadnje spremembe:

14.03.2022

Podobni dokumenti:

• VSRS Sklep I Up 157/2021
• sklep I U 1956/2010
• UPRS Sklep I U 30/2018-33