VSRS Sodba X Ips 17/2019

Jedro

Direktiva o presoji vplivov na okolje določa jasno obveznost, da je treba v zvezi s projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, opraviti presojo vplivov na okolje pred njihovo izvedbo. To obveznost določa tako za projekte za katere je ta presoja obvezna (Priloga I) kot tudi za tiste, za katere je treba to ugotoviti po izvedenem predhodnem postopku (Priloga II). Če je treba presojo vplivov na okolje opraviti pred posegom, je logično, da je treba tudi odločitev o tem, ali je treba opraviti tako presojo ali ne, sprejeti pred nameravanim posegom.

ZVO-1 nima določb, ki bi na splošno urejale naknadno izvedbo predhodnega postopka, niti določbe 51.a člena ne omogočajo take razlage. Izvedba predhodnega postopka na naknadno vlogo nosilca posega, tj. po tem, ko je bil poseg že izveden, na podlagi določb ZVO-1 ni možna.

Ob upoštevanju sodne prakse Sodišča EU je treba pri morebitni naknadni presoji okoljskih vplivov upoštevati tudi vplive od vzpostavitve objekta dalje in ne le morebitnih bodočih vplivov, zato odločanje o tem ni mogoče le na projektni dokumentaciji in brez upoštevanja stanja v naravi.

Na postavljeno vprašanje iz predloga za dopustitev revizije je glede na obrazloženo treba odgovoriti, da, v primeru že izvršenega posega v okolje, določbe 51. a člena ZVO-1 ne omogočajo in ne dopuščajo naknadne izvedbe predhodnega postopka na vlogo nosilca posega, tj. odločanja o vlogi nosilca posega, ali je treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, dopuščajo pa, da pristojni organ na vlogo za izdajo okoljevarstvenega soglasja ugotovi, da presoja vplivov na okolje ni potrebna.

V primeru, ko je poseg že izveden, se lahko odločitev, da za obravnavani poseg presoja vplivov na okolje po kriterijih iz četrtega odstavka 51.a člena ZVO-1 ni potrebna, sprejme le, če je nosilec posega vložil zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz 57. člena ZVO-1.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1457/2018-9 z dne 25. 9. 2018, spremeni tako, da se glasi:

1. Tožbi ugodi tako, da se odločba Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35405-508/2017-5 z dne 16. 1. 2018, odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

2. Toženka mora ob izdaji nove odločbe upoštevati, da lahko v primeru, ko je poseg že izveden, odločitev, da za obravnavani poseg presoja vplivov na okolje po kriterijih iz četrtega odstavka 51.a člena ZVO-1 ni potrebna, sprejme le, če je nosilec posega vložil zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz 57. člena ZVO-1.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške sodnega postopka v znesku 907,68 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stranka z interesom sama nosi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper sklep Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO), št. 35405-508/2017-5 z dne 16. 1. 2018, s katerim je ta odločila, da za gradnjo trgovine z živili in neživili A. A. na tam navedenih zemljiščih ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Tožnici sta zoper prvostopenjski sklep vložili pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor z določbo, št. 35402-9/2018-2-BO z dne 31. 5. 2018, zavrnilo kot neutemeljeno.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da gre za poseg, za katerega je treba izvesti predhodni postopek iz 51.a člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) v katerem se ugotovi, ali je presoja vplivov na okolje obvezna tudi za ta poseg. Po stališču Upravnega sodišča je predhodni postopek iz 51.a člena ZVO-1 dopustno izvesti tudi za že izvedene objekte, saj legalizacija ne pomeni drugega kot izdajo gradbenega dovoljenja in soglasij k gradbenemu dovoljenju pod enakimi pogoji, kot jih določajo predpisi za gradnjo šele načrtovanega objekta.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 282/2018-3 z dne 10. 4. 2019 na predlog tožnic dopustilo revizijo glede vprašanja, ali so v primeru že zgrajenih objektov določbe 51.a člena ZVO-1 (zlasti petega in sedmega odstavka) zadostna podlaga za naknadno izvedbo predhodnega postopka in s tem za presojo obveznosti izvedbe presoje vplivov že izvršenega posega na okolje.

4. Tožnici (v nadaljevanju revidentki) sta na podlagi navedenega sklepa vložili revizijo. Uveljavljata razlog napačne uporabe materialnega prava. Sodbi očitata samovoljno in arbitrarno razlago Direktive Sveta 85/337/EGS, spremenjene z Direktivo 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta.¹ Poudarjata, da že jezikovna razlaga 51. a člena ZVO-1 jasno določa, da mora nosilec nameravanega posega pred njegovo izvedbo pridobiti odločbo ARSO o tem, ali je treba opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. To naj bi bilo tudi temeljno izhodišče za uskladitev ZVO-1 z Direktivo, ki kot temeljno načelo določa načelo predhodnosti presoje vplivov na okolje. Če bi ZVO-1 omogočal naknadno presojo in s tem legalizacijo, bi moral biti tak postopek legalizacije v zakonu v naprej predpisan in opredeljen, presoja posega pa bi se morala nanašati tudi na obdobje od njegove vzpostavitve, kot to izhaja iz sodb Sodišča EU v zadevi C-215/06 ter združenih zadevah C-196/16 in C 197/16. Tega postopka ZVO-1 ne določa. Predlagata, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne ARSO v ponovni postopek, podrejeno, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahtevata povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka na revizijo ni odgovorila.

6. Stranka z interesom (investitor) v odgovoru na revizijo nasprotuje stališču revidentk, da je naknadna izvedba postopka po 51. a členu ZVO-1 v nasprotju z Direktivo in da je tudi ZVO-1 ne omogoča. Taka razlaga naj bi bila pojmovno neživljenjska in nekoherentna z vidika notranje pravne ureditve ob upoštevanju, da gradbena zakonodaja naknadno legalizacijo omogoča. Meni, da je razlaga revidentk tudi v nasprotju s sodno prakso Sodišča EU, ki kasnejši presoji okoljske sprejemljivosti za namen legalizacije ne nasprotuje (sodba Sodišče EU v zadevi C-117/17). Predlaga zavrnitev revizije in povračilo stroškov revizijskega postopka.

7. Naknadno je stranka z interesom Vrhovnemu sodišču posredovala še sodbi Okrajnega in Višjega sodišča v Mariboru, iz katerih izhaja, da revidentki nimata služnosti, na podlagi katere sta utemeljevali svoj pravni interes za udeležbo v upravnem postopku. Revidentki v odgovoru navajata, da to dejstvo na njun pravni interes v upravnem sporu ne vpliva in se sklicujeta na 17. člen ZUS-1.

K I. točki izreka

8. Revizija je utemeljena.

9. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Ves čas postopka mora paziti, ali je podan pravni interes za revizijo. Če ta ni poda, revizijo na podlagi 377. člena ZPP zavrže kot nedovoljeno.

O pravnem interesu za revizijo

10. Glede na to, da stranka z interesom oporeka pravnemu interesu revidentk za revizijo, je Vrhovno sodišče najprej presodilo ta ugovor. Ugotovilo je, da ni utemeljen. Revidentki naj bi po navedbah stranke z interesom izgubili pravni interes za revizijo, ker je bilo s pravnomočno sodbo Okrajnega sodišča v Mariboru ugotovljeno, da nista imetnici stvarne služnosti na območju gradnje. Vendar iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da jima pravni interes za udeležbo v upravnem postopku ni bil priznan na tej podlagi. V postopku sta sodelovali, ker sta lastnici oziroma uporabnici nepremičnin v neposredni bližini. Njun pravni interes torej ne temelji na služnosti, zato tudi odločitev o služnosti nanj ne vpliva.

Obseg revizijske presoje

11. V zadevi ni sporno, da za predmetni poseg ni predpisana obvezna izvedba presoje vplivov na okolje (drugi odstavek 51. člena ZVO-1), treba pa bi bilo izvesti predhodni postopek iz 51.a člena (tretji odstavek 51. člena), v katerem se ugotovi, ali je presoja vplivov na okolje obvezna za ta poseg.

12. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je v obravnavani zadevi stranka z interesom za objekt, ki je že izveden, vložila zahtevo za predhodno presojo po prvem odstavku 51. a člena ZVO-1, ki jo je na zahtevo organa večkrat dopolnila. V zadevi je tako sporno, ali se za že zgrajeni objekt lahko naknadno izvede predhodni postopek presoje vplivov na okolje po 51. a členu ZVO-1, v katerem se ugotovi, ali bo treba za objekt, zaradi njegovih značilnosti (velikosti, lokacije in vrste ter značilnosti možnega vpliva), izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje.

13. Revidentki trdita, da za naknadno izvedbo predhodnega postopka presoje vplivov na okolje ni podlage v Direktivi Sveta 85/337/EGS, spremenjeni z Direktivo 2011/92/EU niti v 51. a členu ZVO-1. Drugačna razlaga te zakonske določbe pa pomeni, da omenjena direktiva ni implementirana oziroma je implementirana v nasprotju z njenim namenom in cilji.

Pravni okvir revizijske presoje

14. Za presojo v tej zadevi je relevantna Direktiva 2011/92/EU², in njena sprememba, ki je bila izvedena z Direktivo 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014.³ V nadaljevanju te obrazložitve se za to direktivo in njeno spremembo uporablja enotni izraz Direktiva o presoji vplivov na okolje.

15. Direktiva o presoji vplivov na okolje določa načela za presojo vplivov na okolje pri projektih, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, z uvedbo minimalnih zahtev v zvezi z vrsto projektov, predloženih v presojo, glavnimi obveznostmi nosilcev projekta, vsebino presoje ter sodelovanja pristojnih organov in javnosti. Izhaja iz načel okoljske politike Evropske unije (EU)⁴ z namenom zagotoviti visoko raven varstva okolja. V točki 2 uvodne izjave poudarja, da bi morali biti vplivi na okolje upoštevani v najzgodnejši možni fazi v vseh postopkih tehničnega načrtovanja in sprejemanja odločitev. Soglasje za izvedbo projektov, ki bodo pomembno vplivali na okolje, pa bi moralo biti izdano šele po presoji teh vplivov na okolje.⁵ V ta namen z 2. členom državam članicam nalaga sprejem potrebnih ukrepov za zagotovitev, da so pred izdajo soglasja projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo in presojo njihovih vplivov na okolje.

16. Projekte, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, deli na projekte, kjer se izvede presoja vplivov na okolje po členih 5 do 10, in jih našteva v Prilogi I, ter na projekte, za katere mora država članica s preverjanjem za vsak primer posebej, ali s predpisanimi pragovi in merili iz Priloge III, v nacionalni zakonodaji določiti, ali se bo za poseg izvedla presoja vplivov na okolje.⁶ Za te projekte, ki so našteti v Prilogi II, lahko države članice postavijo pragove ali merila, s katerimi določijo, v katerih primerih za projekte ni potreben predhodni postopek in presoja vplivov na okolje, in v katerih je vedno potrebna presoja vplivov na okolje, vendar zanje predhodni postopek ni potreben.⁷ Kadar država članica sklene, da je za projekte iz Priloge II ob upoštevanju meril iz Priloge III potreben predhodni postopek, nosilec projekta priskrbi informacije, ki jih določa Priloga IIA, pristojen organ pa odločitev o tem, ali je presoja vplivov na okolje (sploh) potrebna, sprejme praviloma v roku, ki ni daljši od 90 dni.⁸

17. Direktiva o presoji vplivov na okolje torej določa jasno obveznost, da je treba v zvezi s projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, opraviti presojo vplivov na okolje pred njihovo izvedbo. To obveznost določa tako za projekte za katere je ta presoja obvezna (Priloga I) kot tudi za tiste, za katere je treba to ugotoviti po izvedenem predhodnem postopku (Priloga II). Če je treba presojo vplivov na okolje opraviti pred posegom, je logično (kot to navajata tudi revidentki), da je treba tudi odločitev o tem, ali je treba opraviti tako presojo ali ne, sprejeti pred nameravanim posegom.

18. Kot je Sodišče EU pojasnilo v več svojih odločbah, se predhodnost take presoje utemeljuje z nujnostjo upoštevanja vplivov na okolje v najzgodnejši možni fazi v vseh postopkih tehničnega načrtovanja in sprejemanja odločitev, saj je cilj preprečevati onesnaževanja ali motenj pri izvoru, in ne naknadno zmanjševanje njihovih vplivov.⁹

19. Tej ureditvi sledi tudi ZVO-1 in na njegovi podlagi sprejeta Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba).¹⁰ Določba 51. člena ZVO-1 tako loči med posegi v okolje, za katere je zaradi njihovih značilnosti (velikosti, obsega, lokacije ali drugih značilnosti), ki lahko vplivajo na okolje, presoja vplivov na okolje vedno obvezna (drugi odstavek 51. člena) ter posegi, pri katerih se zaradi njihovih značilnosti ali lokacije lahko pričakujejo pomembni vplivi na okolje (tretji odstavek 51. člena), ti vplivi pa se ugotavljajo v posebnem predhodnem postopku, ki ga določa 51. a člen ZVO-1. Vrste posegov iz prejšnjih odstavkov določi Vlada (četrti odstavek 51. člena). Vlada je v ta namen izdala Uredbo, ki v Prilogi 1 našteva posege, za katere je presoja vplivov na okolje vedno obvezna in tiste, pri katerih je ta presoja obvezna le, če se ob upoštevanju meril iz Priloge 2 v vsakem posameznem primeru ugotovi, da obstaja verjetnost, da bo imel poseg pomembne vplive na okolje, to je tiste, za katere se izvede predhodni postopek. Nosilec posega iz 51. člena ZVO-1 pa lahko v skladu s prvim odstavkom 63. člena istega zakona poseg izvede le na podlagi pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja.

20. Izvedbo predhodnega postopka ureja 51. a člen ZVO-1. Določbe tega člena so bile v ZVO-1 vnesene zaradi odprave nepravilnosti pri prenosu Direktive 2011/92/EU.¹¹ Evropska komisija je namreč ugotovila, da slovenska ureditev z enostavnimi absolutnimi pragovi, kot so bili določeni v takrat veljavni Uredbi o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 78/06, 72/07, 31/09, 95/11 in 20/13), ne zadošča za prenos Direktive 2011/92/EU, ki zahteva, da se pri odločanju, ali je treba izvesti presojo vlivov na okolje, uporabljajo ustrezna merila iz Priloge III omenjene direktive za vse projekte iz Priloge II direktive. Temeljno izhodišče za uskladitev z Direktivo je bila torej neustrezna ureditev predhodnega postopka in zahteva Komisije, da se tudi za posege, za katere je določen prag, večja pozornost nameni predhodni presoji.¹²

21. Tako 51.a člen ZVO-1 v prvem odstavku določa, da mora nosilec nameravanega posega iz tretjega odstavka prejšnjega člena od ministrstva zahtevati, da ugotovi, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Ministrstvo o tem odloči s sklepom, zoper katerega je dovoljena pritožba, ki ne zadrži njegove izvedbe. Za primere, ko je treba za nameravani poseg pridobiti gradbeno dovoljenje, mora biti predhodni postopek izveden tudi pred izdajo dovoljenja. To izrecno določa sedmi odstavek 51. a člena ZVO-1, ki organu, pristojnemu za izdajo gradbenega dovoljenja nalaga, da v primeru, ko zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ni priloženo okoljevarstveno dovoljenje, preveri, ali je ministrstvo izdalo sklep, da za ta poseg presoja njegovih vplivov na okolje ni potrebna. Hkrati pa za primere, ko se ugotovi, da tak sklep ni bil izdan, določa, da se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja šteje, da okoljevarstveno soglasje ni pridobljeno in se vloga za izdajo gradbenega dovoljenja zavrne. Tako gradnjo torej šteje za gradnjo brez okoljevarstvenega soglasja in jo tudi sankcionira v četrti točki prvega odstavka 161. člena ZVO-1.

22. Opisana zakonska ureditev tako vzpostavlja sistem, ki nosilce posega ne vzpodbuja k naknadni presoji. V ta namen tudi pooblašča ministrstvo, ki lahko začne postopek predhodne presoje po uradni dolžnosti (prvi odstavek 51.a člena ZVO-1).

Vsebinska presoja revizije

23. ZVO-1 možnost legalizacije izrecno predvideva le glede naknadne pridobitve okoljevarstvenega soglasja v primeru iz petega odstavka 51.a člena. Ta določa, da mora nosilec posega, za katerega je po tem, ko je poseg že izvedel, s pravnomočno sodbo ugotovljeno, da je za njegovo izvedbo treba pridobiti okoljevarstveno soglasje, vložiti vlogo za pridobitev tega soglasja v skladu s 57. členom tega zakona, ministrstvo pa mu v okoljevarstvenemu soglasju naloži izvedbo omilitvenih ukrepov tako, da se preprečijo, zmanjšajo ali odstranijo škodljivi vplivi posega na okolje. Gre torej za primere, ko nosilec nameravanega posega, ki mu je že bil izdan sklep, da ni treba izvesti presoje vplivov na okolje, v času trajanja postopka s pravnimi sredstvi zoper omenjeni sklep (torej s pritožbo v upravnem postopku in s tožbo v upravnem sporu) zgradi objekt (saj pritožba in tožba ne zadržita izvršitve sklepa), naknadno pa je s pravnomočno sodbo ugotovljeno, da je treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Peti odstavek 51.a člena ZVO-1 torej ne more biti podlaga za sklepanje, da lahko nosilec posega, po tem, ko je poseg že izvedel, od ministrstva zahteva, naj ugotovi, ali je za ta poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. O tem je bilo namreč že pravnomočno odločeno.

24. Naknadne izvedbe predhodnega postopka ne ureja niti sedmi odstavek 51.a člena. Kot je pojasnjeno že v 21. točki obrazložitve, se ta nanaša na postopek izdaje gradbenega dovoljenja, za katerega izrecno določa, da pristojni upravni organ vlogo za njegovo izdajo zavrne, če (v primeru, ko nosilec posega zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ne priloži okoljevarstvenega soglasja za nameravani poseg) ugotovi, da ministrstvo ni izdalo sklepa, da za nameravani poseg presoja vplivov na okolje ni potrebna. Na drugačno stališče ne more vplivati možnost legalizacije že zgrajenih objektov po gradbeni zakonodaji. Tudi po določbah Gradbenega zakona je gradbeno dovoljenje mogoče izdati le, če so zanj izpolnjeni pogoji. Če je eden izmed pogojev pridobitev okoljevarstvenega soglasja za gradnjo, pa to ni bilo pridobljeno, gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati ne za nameravano gradnjo ne za legalizacijo že zgrajenega objekta.

25. Utemeljeno je torej stališče revizije, da ZVO-1 nima določb, ki bi na splošno urejale naknadno izvedbo predhodnega postopka, niti določbe 51.a člena ne omogočajo take razlage. Revidentki imata torej prav, da izvedba predhodnega postopka na naknadno vlogo nosilca posega, tj. po tem, ko je bil poseg že izveden, na podlagi določb ZVO-1 ni možna.

26. To, da ZVO-1 nima določb o legalizaciji že zgrajenih objektov (razen v primeru iz petega odstavka 51.a člena), pa ne omogoča stališča, da se postopek okoljske presoje po ZVO-1 za že obstoječ objekt ne razlikuje od postopka pridobivanja tega soglasja za nameravano gradnjo, kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijane sodbe in za kar se zavzema stranka z interesom v odgovoru na revizijo.

27. Tudi po stališču Sodišča EU je izvedba predhodnega postopka in postopka presoje vplivov na okolje po izvedenem posegu mogoča le izjemoma. V zadevah, na katere se sklicujeta revidentki ( C-215/06 z dne 3. julija 2008 in združenih zadevah C 196/16 in C-197/16 z dne 26. julija 2017), kot tudi v zadevi na katero se sklicuje stranka z interesom (C-117/17 z dne 28. februarja 2018) je poudarilo, da je treba za projekte, ki spadajo na področje uporabe v času njihove izvedbe veljavnih direktiv o presoji vplivov na okolje, pred njihovo izvedbo presoditi, ali je treba izvesti presojo vplivov na okolje in to presojo tudi opraviti. Za primere, ko ta ni bila izvedena, pa pravo Unije zahteva odpravo nezakonitih posledic neizvedbe presoje vplivov na okolje. Vendar je to sodišče svoje odločitve glede dopustnosti naknadne presoje vplivov na okolje oprlo na stališče, da pravo Unije v nekaterih primerih ne nasprotuje naknadni presoji teh vplivov, če nacionalna pravila dopuščajo tako legalizacijo tako, da prvič nosilcem posega¹³ onemogočajo, da bi obšli pravila Unije, ali jih ne bi uporabili, in drugič, če se presoja, izvedena za namene legalizacije, ne nanaša le na prihodnje vplive tega objekta na okolje, temveč upošteva tudi vplive na okolje v obdobju od njegove izgradnje.¹⁴ Ob upoštevanju sodne prakse Sodišča EU je torej treba pri morebitni naknadni presoji okoljskih vplivov upoštevati tudi vplive od vzpostavitve objekta dalje in ne le morebitnih bodočih vplivov, zato odločanje o tem ni mogoče le na projektni dokumentaciji in brez upoštevanja stanja v naravi, kot to v odgovoru na revizijo navaja stranka z interesom.

28. Vrhovno sodišče se v tem primeru ne opredeljuje do vprašanja, ali določbe ZVO-1 dopuščajo tako legalizacijo z naknadno presojo vplivov na okolje, saj to presega okvir dopuščenega vprašanja. Iz morebitne možnosti naknadne presoje vplivov na okolje in posledično naknadne pridobitve okoljevarstvenega soglasja, če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, pa sama po sebi ne izhaja tudi možnost naknadne izvedbe predhodnega postopka na zahtevo nosilca posega. To tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi C-117/17, na katero se v odgovoru na revizijo sklicuje stranka z interesom, ne izhaja. Izhaja le, da lahko pristojni organi, na podlagi nacionalnih predpisov naknadno odločijo, da presoja vplivov na okolje ni potrebna, saj pravo Unije v okoliščinah tistega primera temu ne nasprotuje.¹⁵ Pri čemer v tistem primeru ni šlo za to, da nosilec posega ne bi ravnal v skladu z ureditvijo, po kateri bi moral vložiti zahtevo za tak predhodni postopek, temveč za primer, ko predhodni postopek pred izvedbo posega (šlo je za povečanje zmogljivosti objekta) ni bil izveden zaradi ureditve, za katero je bilo kasneje ugotovljeno, da je neustavna zaradi neupoštevanja prava EU.¹⁶

29. Obravnavani primer pa ni tak. V postopku tudi niso bile ugotovljene nobene okoliščine, ki bi upravičevale opustitev pravočasne vložitve zahteve iz prvega dostavka 51.a člena ZVO-1, tj. pred izvedbo nameravanega posega, in terjale dodatno razlago določb Direktive o presoji vplivov na okolje od Sodišča EU. Stališča tega sodišča glede obveznosti predhodne izvedbe potrebnih presoj vplivov na okolje so jasna. Jasno je tudi stališče, da morajo biti tudi nacionalne določbe, ki v nekaterih primerih pod posebnimi pogoji omogočajo naknadno presojo vplivov na okolje, take, da mora ta možnost ostati izjema.¹⁷ Drugačna zakonodaja bi kršila zahteve iz omenjene direktive.¹⁸

30. Glede na prej obrazloženo pa iz sodb Sodišče EU izhaja tudi obveznost odpraviti to kršitev, bodisi z inšpekcijskimi ukrepi (kot npr. na podlagi 157. člena ZVO-1), bodisi z naknadno presojo vplivov na okolje, če so za tako naknadno presojo izpolnjeni pogoji. Z vidika obravnavane revizije gre za vprašanje, kako odpraviti kršitev obveznosti iz prvega odstavka 51.a člena ZVO-1, zaradi katere postopek ugotavljanja, ali je presoja vplivov na okolje sploh potrebna, ni bil izveden pred izvedbo posega. Pristojni organ namreč na vlogo nosilca posega ne more začeti predhodnega postopka, če je poseg že izveden.

31. V takem primeru pa se šteje, da okoljevarstveno soglasje ni bilo pridobljeno (sedmi odstavek 51.a člena ZVO-1), naknadna presoja vplivov na okolje in s tem okoljevarstveno soglasje pa sta mogoča le, če prvič nosilec posega vloži vlogo za izdajo takega soglasja po 57. členu ZVO-1 in drugič, če so izpolnjeni vsi pogoji, za tako izjemno naknadno presojo.

32. Po stališču Vrhovnega sodišča pa v takem primeru pristojni organ lahko uporabi pooblastilo iz osmega odstavka 51.a člena ZVO-1. Ta določa, da ministrstvo ne glede na določbe prejšnjih odstavkov začne s postopkom presoje vplivov na okolje, če prosilec posega iz tretjega od stavka prejšnjega člena vloži vlogo za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz 57. člena tega zakona in ministrstvo v skladu s četrtim odstavkom 51.a člena ugotovi, da je presojo vplivov na okolje treba izvesti in pridobiti okoljevarstveno soglasje. A contrario to pomeni, da ministrstvo na podlagi osmega odstavka 51.a člena ZVO-1 postopka presoje vplivov na okolje kljub vlogi za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz 57. člena tega zakona ne bo izvedlo, če bo ugotovilo, da presoja vplivov na okolje ni potrebna. Pogoja za odločanje na tej podlagi sta dva. Prvi pogoj je, da gre za poseg, za katerega presoja vplivov na okolje ni obvezna, torej, da gre za poseg iz tretjega odstavka 51. člena ZVO-1, drug pogoj pa je, da je nosilec posega vložil vlogo iz 57. člena ZVO-1, tj. vlogo za pridobitev okoljevarstvenega soglasja. Ministrstvo torej v takem primeru začne s presojo vplivov na okolje le, če ugotovi, da jo je za ta poseg treba opraviti, sicer pa lahko ugotovi, da ta presoja ni potrebna.

33. Kot je razvidno iz zakonodajnega gradiva¹⁹ je bil namen te določbe pospešiti postopke v tistih primerih, v katerih bi že nosilci posegov predvidevali, da je presoja vplivov na okolje potrebna. Po presoji Vrhovnega sodišča pa navedene določbe ZVO-1 dopuščajo razlago, po kateri pristojni organ na tej podlagi izda sklep, s katerim ugotovi, da presoja vplivov na okolje ni potrebna, tudi v primeru, če je nosilec posega ta poseg že izvedel. Taka razlaga namreč omogoča odpravo kršitve le za tiste posege, za katere pristojni organ na podlagi vloge za pridobitev okoljevarstvenega soglasja ugotovi, da presoja vplivov na okolje sploh ni potrebna. Pristojni organ pa to odločitev lahko sprejme le v postopku, začetem na vlogo za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz 57. člena ZVO-1, ki ji mora nosilec posega priložiti ne le projekt (53. člen ZVO-1), temveč tudi ustrezno poročilo o vplivih na okolje (54. člen ZVO-1), vključno z vplivi od vzpostavitve objekta dalje. Če pristojni organ na podlagi take vloge ugotovi, da glede na kriterije iz četrtega dostavka 51.a člena ZVO-1 presoja vplivov na okolje ni potrebna, lahko o tem izda sklep iz petega odstavka istega člena. Na ta način je torej onemogočeno, da bi se obšla ali kršila pravila Unije. Če ugotovi, da je presoja vplivov na okolje potrebna, pa bi postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja za že izveden poseg lahko opravil, če zakonodaja tak postopek dopušča, kar pa, kot je bilo že navedeno, ni predmet te revizije.

Sklepno

34. Na postavljeno vprašanje je glede na obrazloženo treba odgovoriti, da, v primeru že izvršenega posega v okolje, določbe 51. a člena ZVO-1 ne omogočajo in ne dopuščajo naknadne izvedbe predhodnega postopka na vlogo nosilca posega, tj. odločanja o vlogi nosilca posega, ali je treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, dopuščajo pa, da pristojni organ na vlogo za izdajo okoljevarstvenega soglasja ugotovi, da presoja vplivov na okolje ni potrebna.

35. Ker izpodbijana sodba temelji na napačni razlagi materialnega prava, je Vrhovno sodišče v skladu s prvim odstavkom 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je ugodilo tožbi, odpravilo izpodbijano odločbo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu (prvi odstavek 94. člena ZUS-1). Ta mora ob izdaji nove odločbe upoštevati, da lahko v primeru, ko je poseg že izveden, odločitev, da za obravnavani poseg presoja vplivov na okolje po kriterijih iz četrtega odstavka 51.a člena ZVO-1 ni potrebna, sprejme le, če je nosilec posega vložil zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz 57. člena ZVO-1.

K II. točki izreka

36. Revidentki sta z revizijo in s tožbo uspeli, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega sodnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP). Stroški postopka na prvi stopnji so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV (62,70 EUR) skupaj znaša 347,70 EUR.

37. Stroški revizijskega postopka so odmerjeni v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) in ob upoštevanju, da gre za neocenljivo zadevo. Na podlagi druge alineje 1. točke in 5. točke tar. št. 30 OT znaša nagrada za revizijo 750 točk, to je 450,00 EUR, (revidentki vračila stroškov sestave predloga za dopustitev revizije nista zahtevali). Od navedenega zneska sta v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT upravičeni še do 2 % na račun materialnih stroškov (9,00 EUR), kar skupaj povečano za 22 % DDV znaša 559,98 EUR.

38. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Vračilo plačanih sodnih taks bo na podlagi opombe 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvršilo upravno sodišče po uradni dolžnosti.

K III. točki izreka

39. Ker je Vrhovno sodišče reviziji tožeče stranke ugodilo, stranka z interesom sama trpi svoje stroške postopka v upravnem sporu (165. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glasovanje:

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

-------------------------------
¹ Gre za tako imenovani Direktivi o presoji vplivov na okolje, in sicer: Direktiva Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje in Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje.
² Ta je po svoji vsebini kodificirano besedilo razveljavljene Direktiva Sveta 85/337/EGS in vseh njenih sprememb (člen 14).
³ Nosilec posega je zahtevo vložil 23. 11. 2017. Direktivo 2014/92/EU je bilo treba implementirati v nacionalno zakonodajo do 16. maja 2017, kot to določa njen 2. člen v prvem odstavku.
⁴ Ta načela so opredeljena v 191. členu pogodbe o delovanju Evropske unije, ki poudarja, da je treba izhajati predvsem iz previdnostnega in preventivnega načela.
⁵ Točka 7 uvodne izjave Direktive 2011/92/EU.
⁶ Glej člen 4(1), 2(a),(b) Direktive o presoji vplivov na okolje.
⁷ Glej člen 4(3) navedene direktive.
⁸ Tako člen 4(5) in člen 4(6) navedene direktive.
⁹ Glej sodbe C-215/06 z dne 26. 7. 2017 (58. točka obrazložitve), C-196/16 z dne 26. 7. 2017 (33. točka obrazložitve) in C-117/17 z dne 28. 2. 2018 (25. točka obrazložitve).
¹⁰ V času odločanja prvostopenjskega organa je to Uredba, objavljena v Uradnem listu RS, št. 51/2014, št. 57/2015 in št. 26/2017.
¹¹ Glej Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (ZVO-1F), Uradni list RS, št. 92/13, ki se uporablja od 23. 11. 2013.
¹² V zvezi s tem glej Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja - ZVO-1F, str. 4 in 5, Poročevalec Državnega zbora z dne 10. 10. 2013.
¹³ V slovenskem prevodu obrazložitve sodb SEU "zadevna oseba", ZVO-1 uporablja pojem nosilec posega.
¹⁴ Glej 57. točko obrazložitve sodbe C-215/06 z dne 3. 7. 2008, izrek in 43. točko obrazložitve sodbe C-196/16 in C-197/16 z dne 26. 7. 2017 ter izrek, kot tudi 30. in 42. točko obrazložitve sodbe C-117/17 z dne 28. 2. 2018 (slednji sodbi v slovenskem prevodu uporabljata pojem "regularizacija", v angleškem "regularisation", v nemškem pa "Legalisierung").
¹⁵ Glej 32. točko obrazložitve.
¹⁶ V tej zadevi je bila ponovna oziroma naknadna presoja na zahtevo nosilca posega izvedena zaradi sprejema nove zakonske ureditve, po tem, ko je ustavno sodišče v Italiji zaradi ugotovljene neskladnosti z Direktivo2011/92/EU razveljavilo prejšnji zakon, ki za nameravani poseg ni zahteval predhodne presoje.
¹⁷ Glej 38. točko obrazložitve sodbe C-196/16 in C-197/16 ter tam navedene sodbe.
¹⁸ Glej 39. točko obrazložitve sodbe C-196/16 in C-197/16.
¹⁹ ibid op. 12

Datum zadnje spremembe:

12.04.2021

Podobni dokumenti:

• VSRS Sklep X DoR 282/2018-3
• UPRS Sodba in sklep I U 884/2017-11
• UPRS Sodba I U 1890/2020-22