VSRS sodba VIII Ips 254/2015


pomembnejša odločba

Jedro

Večja aktivnost uradne osebe se zahteva pri uveljavljanju socialnih pravic. Ta dolžnost izhaja 7. člena ZUP, ki ga moramo v primeru uveljavljanja socialnih pravic razlagati ob upoštevanju določbe 50. člena URS. Pravica do socialne varnosti je z ustavo izrecno priznana kot človekova pravica. Po svoji naravi je pozitivna pravica, kar pomeni, da je za njeno uresničevanje potrebno aktivno delovanje države. Država mora zagotoviti učinkovito uveljavljanje socialnih pravic na zakonodajnem, izvršilnem in sodnem nivoju. To nedvomno vključuje tudi postopek pred upravnimi organi, ki predstavljajo prvi neposreden stik stranke z državo. Od uradne osebe se zahteva, da stranki zagotovi pridobitev socialnih pravic tudi z aktivnim postopanjem, tako da jo v okviru načela zaslišanja opozori, kdaj in kako lahko pridobi določeno pravico. S tem je zadoščeno tako varstvu pravic strank kot tudi varstvu javne koristi.

Načelo zaslišanja stranke ima v upravnem postopku poseben pomen, saj se posamezniku kot stranki zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja v upravnem postopku. Zaradi tega je pravica do zaslišanja tudi ustavna pravica, ki temelji na načelu enakega varstva pravic iz 22. člena URS in na ustavnem varstvu človekovega dostojanstva iz 21. člena URS. Zato mora uradna oseba stranki posredovati svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med njimi tudi uspeh dokazovanja in predvideno vsebino odločitve, kar je še posebej pomembno v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden.

Izrek

Revizija se zavrne.

Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene stroške odgovora na revizijo v znesku 377,59 EUR, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo tožene stranke št. 110088-1566/2012/2 z dne 11. 1. 2013 in odločbo Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod) št. 210-09-2054/2012/2 z dne 3. 9. 2010 ter odločilo, da ima tožnik od 22. 7. 2012 pravico do denarnega nadomestila za čas brezposelnosti, o trajanju in višini denarnega nadomestila za čas brezposelnosti pa naj tožena stranka odloči s posebno odločbo. Štelo je, da je tožnik, upoštevajoč stanje do dneva izdaje izpodbijane dokončne odločbe z dne 11. 1. 2013, izpolnjeval vse pogoje, ki jih Zakon o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) (1) določa za priznanje pravice do denarnega nadomestila za čas brezposelnosti. Dejstvo, da ni imel poravnanih prispevkov na dan prenehanja zavarovanja kot samostojni podjetnik (v nadaljevanju s.p.), na dan brezposelnosti, na dan prijave na Zavodu in tudi ne na dan izdaje odločbe organa prve stopnje, še ne pomeni, da je pravico do denarnega nadomestila izgubil. ZUTD ne določa roka, v katerem morajo biti izpolnjeni predpisani pogoji za priznanje pravice do denarnega nadomestila oziroma na kateri dan se ugotavlja izpolnjevanje pogoja iz drugega odstavka 59. člena ZUTD. Zato je treba upoštevati tudi kasnejše plačilo prispevkov. Ti pa so bili plačani pred izdajo dokončne odločbe o tožnikovi zahtevi za uveljavljanje pravice do denarnega nadomestila.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožene stranke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

3. Tožena stranka je vložila revizijo zoper sodbo sodišča druge stopnje zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka. Navaja, da je zmotno materialnopravno stališče, po katerem se v zvezi z izpolnjevanjem pogojev po drugem odstavku 59. člena ZUTD upošteva tudi kasnejše plačilo prispevkov, vse do izdaje odločbe organa druge stopnje. Kadar zakon ne določa izrecno, kdaj mora biti izpolnjen določen pogoj za pridobitev določene pravice, naj bi že iz Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) jasno izhajalo, da organ prve stopnje odloča na podlagi dejanskega stanja na dan izdaje odločbe in naj ne bi bilo mogoče upoštevati dejstev, nastalih po izdaji odločbe. Rok, do kdaj morajo biti izpolnjeni pogoji za priznanje pravice do denarnega nadomestila in s tem tudi plačani prispevki, naj bi bil posredno določen v 118. in 119. členu ZUTD. Napačno naj bi bilo stališče, da rok plačila prispevkov za izpolnitev pogoja po drugem odstavku 59. člena ZUTD ni določen in da so prispevki lahko plačani do izdaje dokončne odločbe. Organ prve stopnje naj bi po uradni dolžnosti pridobil podatek o plačilu prispevkov in na podlagi tožnikove popolne vloge z odločbo z dne 3. 9. 2012 pravilno odločil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje pravice do denarnega nadomestila. V takem primeru naj tudi organ druge stopnje ne bi mogel ravnati drugače, kakor da pritožbo zavrne. Tožnik je prispevke plačal po izdaji odločbe organa prve stopnje, zato organ druge stopnje tega dejstva ne bi smel upoštevati, saj naj bi šlo za bodoče dejstvo. Če bi organ druge stopnje tako dejstvo upošteval, bi s tem kršil določbo tretjega odstavka 238. člena ZUP in storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišči prve in druge stopnje naj se do navedenega argumenta tožene stranke ne bi opredelili, zaradi česar naj bi bila podana bistvena kršitev določb pravdnega postopka po 8. in 14. točki drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) (2).

4. Tožnik je vložil odgovor na revizijo in predlagal njeno zavrnitev. Med drugim navaja, da bi drugačna odločitev predstavljala poseg v ustavno varovano človekovo pravico tožnika do socialne varnosti.

5. Revizija ni utemeljena.

6. Na podlagi 371. člena ZPP revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni. Pri tem je vezano na dejanske ugotovitve, ki so bile podlaga za izpodbijano sodbo, saj zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja revizije ni mogoče vložiti (tretji odstavek 370. člena ZPP).

7. Na podlagi 59. člena ZUTD lahko pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti pridobi brezposelna oseba, ki je bila pred nastankom brezposelnosti zavarovana najmanj devet mesecev v zadnjih 24 mesecih, in sicer izključno na podlagi plačila prispevkov, če zakon za posamezen primer ne določa drugače.

8. Sodišče je ugotovilo naslednja relevantna dejstva: tožniku je zavarovanje na podlagi opravljanja dejavnosti s.p. prenehalo dne 21. 7. 2012. Dne 26. 7. 2012 je pri Zavodu vložil vlogo za uveljavljanje pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. Zavod je na podlagi podatkov davčnega organa ugotovil, da ima tožnik v zadnjih 24 mesecih zavarovanja pred nastankom brezposelnosti plačane prispevke le za sedem (in ne za devet) mesecev, zaradi česar je dne 3. 9. 2012 izdal odločbo, s katero je njegov zahtevek zavrnil. Tožnik je zoper to odločbo dne 17. 9. 2012 vložil pritožbo in ji priložil potrdilo, iz katerega je razvidno, da je dne 10. 9. 2012 plačal prispevke iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti za dva manjkajoča meseca. V pritožbi je navedel, da kot prava neuka oseba ni vedel, da je poravnava prispevkov bistven pogoj za priznanje pravice do denarnega nadomestila, da je dolg sedaj poravnal in prosil za priznanje pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti.

9. Revizijsko sodišče ugotavlja, da je odločitev nižjih sodišč pravilna, vendar ne iz razlogov, ki sta jih navedli, pač pa iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

10. Tožena stranka v reviziji pravilno navaja, da na podlagi 238. člena ZUP pritožnik lahko navaja nova dejstva in dokaze, ki se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji (in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti ali navesti na obravnavi). V konkretnem primeru ni dvoma, da je dejstvo (plačilo prispevkov za manjkajoča dva meseca) nastalo šele po izdaji odločbe organa prve stopnje, zato je v razmerju do organa druge stopnje prestavljalo novo dejstvo. Odločba upravnega organa prve stopnje zaradi neupoštevanja dejstva, ki v času odločanja še ni obstajalo, ni nezakonita in tega organ druge stopnje ni mogel ugotoviti. Nezakonita pa je zato, ker je upravni organ prve stopnje v postopku odločanja ravnal v nasprotju z določbo 7. člena ZUP in tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 9. člena, prvim odstavkom 138. člena in 2. točko prvega odstavka 144. člena ZUP.

11. V upravnem postopku velja načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi, opredeljeno v 7. členu ZUP. Ta v prvem odstavku določa, da morajo upravni organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer skrbijo za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom. Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo na to opozori (drugi odstavek). Organ mora skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu (četrti odstavek). Organ v skladu z načelom zaslišanja stranke svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek 9. člena ZUP). Pred izdajo odločbe mora ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Organ lahko po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi, če se da ugotoviti stanje zadeve na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi (2. točka prvega odstavka 144. člena ZUP).

12. Navedene določbe uradni osebi nalagajo dolžnost, da pravno neuki in nevedni stranki zagotovi vsaj nujno pomoč pri uveljavljanju njenih pravic. Kdaj in na kakšen način mora to storiti, je odvisno od narave in pomena zahtevane pravice in okoliščin posameznega primera. Zagotovo se večja aktivnost uradne osebe zahteva pri uveljavljanju socialnih pravic. Ta dolžnost izhaja 7. člena ZUP, ki ga moramo v primeru uveljavljanja socialnih pravic razlagati ob upoštevanju določbe 50. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS). Socialne pravice so namenjene zagotavljanju preživetja in dostojnega življenja najbolj ranljivih skupin ljudi, kot so stari, bolni, brezposelni. Pravica do socialne varnosti je z Ustavo RS izrecno priznana kot človekova pravica. Po svoji naravi je pozitivna pravica, kar pomeni, da je za njeno uresničevanje potrebno aktivno delovanje države. Država mora zagotoviti učinkovito uveljavljanje socialnih pravic na zakonodajnem, izvršilnem in sodnem nivoju (3). To nedvomno vključuje tudi postopek pred upravnimi organi, ki predstavljajo prvi neposreden stik stranke z državo. Od uradne osebe se zahteva, da stranki zagotovi pridobitev socialnih pravic tudi z aktivnim postopanjem, tako da jo v okviru načela zaslišanja opozori, kdaj in kako lahko pridobi določeno pravico. S tem je zadoščeno tako varstvu pravic strank kot tudi varstvu javne koristi.

13. Načelo zaslišanja stranke ima v upravnem postopku poseben pomen, saj se posamezniku kot stranki zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja v upravnem postopku. Zaradi tega je pravica do zaslišanja tudi ustavna pravica, ki temelji na načelu enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in na ustavnem varstvu človekovega dostojanstva iz 21. člena Ustave RS. To načelo organu nalaga dolžnost, da stranki pred izdajo odločbe omogoči, da se seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka, se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, s čimer ima stranka možnost braniti, zavarovati in uveljaviti svoje pravice in z zakonom varovane koristi. Zato mora uradna oseba stranki posredovati svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med njimi tudi uspeh dokazovanja in predvideno vsebino odločitve (4), kar je še posebej pomembno v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden.

14. Zakon sicer predvideva, da organ lahko odloči v skrajšanem ugotovitvenem postopku, ki predstavlja izjemo od splošnega načela zaslišanja strank. To lahko stori tudi, kadar se da ugotoviti stanje zadeve na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ. Vendar pa zakon tudi v tem primeru določa še nadaljnji pogoj, če „samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi.“ (2. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Za odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku tako ni dovolj zgolj to, da je mogoče dejansko stanje in materialno resnico ugotoviti brez izvedbe posebnega ugotovitvenega postopka in v njem vključenega načela zaslišanja strank, pač pa mora biti tako dejanje nepotrebno tudi za uveljavitev ter za zavarovanje strankine pravice in pravne koristi. In prav slednji pogoj v predmetni zadevi ni bil izpolnjen.

15. V konkretnem primeru je upravni organ prve stopnje pri odločanju o pravici do nadomestila za primer brezposelnosti ugotovil, da tožnik pogojev za pridobitev pravice na podlagi 59. člena ZUTD ne izpolnjuje, ker je kot s.p. v zadnjih 24 mesecih pred nastankom brezposelnosti poravnal prispevke le za sedem mesecev. Pri tem je upravni organ res ugotovil obstoječe dejstvo, vendar pa ni šlo za nespremenljivo dejstvo, pač pa za dejstvo, ki bi ga tožnik ob poznavanju prava sam lahko spremenil na način, da bi izpolnil zakonsko predpisane pogoje in pridobil pravico (5). Prav opozorilo na ustrezno ravnanje oziroma posledice te opustitve bi tožnik moral prejeti ob pravilnem in zakonitem postopanju že v času trajanja prvostopenjskega postopka. Iz dejanskega stanja tudi izhaja, da bi ustreznemu opozorilu sledil s pravočasnim plačilom prispevkov. Zato mu takšno ravnanje upravnih organov ne glede na omejitve iz 238. člena ZUP ne more biti v škodo.

16. Ob odsotnosti ustreznega opozorila upravni organ torej tožniku ni zagotovil učinkovitega uveljavljanja socialnih pravic na podlagi 7. člena ZUP v povezavi s 50. členom Ustave, ravnal pa je tudi v nasprotju z 9., 138. in 144. členom ZUP. Odločba organa prve stopnje je zato nezakonita, nezakonita pa je tudi odločba organa druge stopnje, ki je odločbo organa prve stopnje potrdil.

17. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno.

18. Odločitev o stroških temelji na 154. členu ZPP. V skladu z Zakonom o odvetniški tarifi (6) mora tožena stranka tožeči stranki povrniti stroške odgovora na revizijo v znesku 377,59 EUR.

---.---

Op. št. (1): Ur. l. RS, št. 80/2010 in nadaljnji.

Op. št. (2): Ur. l. RS, št. 26/99 in nadaljnji.

Op. št. (3): Primerjaj komentar Ustave Republike Slovenije, F. Arhar in ostali, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, str. 522.

Op. št. (4): V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, GV založba, Ljubljana 2006, str. 103,106.

Op. št. (5): Zakon sicer določa zgolj to, da morajo biti prispevki plačani, ne pa tudi kdaj.

Op. št. (6): Ur. l. RS, št. 67/08 in nadaljnji.

Datum zadnje spremembe:

06.10.2021

Podobni dokumenti:

• VDSS sodba Psp 1/2016
• VSRS sodba VIII Ips 67/2014
• VDS sodba Psp 101/96