UPRS Sklep I U 227/2020-10

Jedro

Glede na naravo in vsebino izpodbijane inšpekcijske odločbe, iz katere izhaja, da v njej izrečena prepoved učinkuje do pridobitve ustreznega dovoljenja (in izpolnjevanja pogojev za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti), ki pa ga je tožnik že pridobil, izrečena prepoved po presoji sodišča zanj ne more več učinkovati. Tožnik pa si z odpravo navedene odločbe ne more več izboljšati svojega pravnega položaja na način, ki bi omogočil vzpostavitev stanja pred izdajo izpodbijane odločbe. Zato v obravnavni zadevi, ko je tožnik že pridobil ustrezno dovoljenje, do pridobitve katerega mu je bila izrečena prepoved opravljanja dejavnosti, morebitna odprava izpodbijanega akta tožnikovega pravnega položaja ne bi v ničemer izboljšala.

Ker tožnik ni izkazal procesnih predpostavk za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, kar je bilo razlog za njeno zavrženje, je slednje tudi razlog za zavrženje tožnikove zahteve za izdajo začasne odredbe. Obstoj vložene tožbe je namreč procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1.

Izrek

I. Tožba se zavrže.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Zdravstveni inšpektorat RS (v nadaljevanju Inšpektorat oz. prvostopenjski organ) je z odločbo z dne 26. 10. 2018 odločil, da se tožniku do pridobitve ustreznega dovoljenja prepove opravljanje zdravstvene dejavnosti oziroma zdravstvene storitve akupunkture (1. točka izreka). Tožniku se do pridobitve ustreznega dovoljenja prepove izvajanje osteopatije brez izpolnjevanja pogojev za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti (2. točka izreka). Rok za izvršitev ukrepa iz 1. in 2. točke izreka te odločbe je takoj po pravnomočnosti te odločbe (3. točka izreka). Iz izreka navedene odločbe še izhaja, da v postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je Inšpektorat pri tožniku po uradni dolžnosti preveril izpolnjevanje pogojev za izvajanje zdravstvene dejavnosti, določenih z Zakonom o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), to je pridobljeno dovoljenje pristojnega organa za opravljanje zdravstvene dejavnosti ter izpolnjevanje pogojev za izvajanje zdravilske dejavnosti, določenih z Zakonom o zdravilstvu (v nadaljevanju ZZdrav), to je pridobljene zdravilske licence in dovoljenja za opravljanje zdravilske dejavnosti. V postopku je bilo ugotovljeno, da tožnik opravlja zdravstveno in zdravilsko dejavnost, in sicer akupunkturo in osteopatijo. Za opravljanje navedene dejavnosti je potrebno imeti dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti po ZZdej in licenco ter dovoljenje po ZZdrav. Slednji določa pogoje za opravljanje zdravilske dejavnosti v 9. členu. Ugotovljeno je bilo, da zdravilec A.A. ne izkazuje strokovne usposobljenosti za samostojno opravljanje zdravilske dejavnosti, saj nima veljavne licence, kot to določa 35. člen ZZdrav. Izrečen ukrep temelji tudi na določbah Zakona o preprečevanju dela na črno (v nadaljevanju ZPDC-1). Rok za izvršitev odločbe pa je določen v skladu s tretjim odstavkom 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN).

3. Ministrstvo za zdravje kot pritožbeni organ je tožnikovo pritožbo zavrnilo v delu, s katerim je bilo tožniku do pridobitve ustreznega dovoljenja prepovedano izvajanje osteopatije brez izpolnjevanja pogojev za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti (1. točka izreka). Tožnikovi pritožbi pa je pritožbeni organ ugodil v delu, s katerim se je do pridobitve ustreznega dovoljenja prepovedalo opravljanje zdravstvene dejavnosti oziroma zdravstvene storitve akupunkture in se odločba Inšpektorata v tem delu odpravi ter zadeva v tem delu vrne v ponovno odločanje (2. točka izreka). Točka 3 izreka prvostopenjske odločbe se odpravi in spremeni tako, da se glasi: „Rok za izvršitev ukrepa iz 2. točke izreka te odločbe je takoj po vročitvi, pritožba pa ne zadrži izvršitve (3. točka izreka). Iz 4. točke izreka pa izhaja, da bo o stroških postopka odločil organ prve stopnje. Po oceni organa druge stopnje je tožnikova pritožba neutemeljena v delu, s katerim mu je bilo prepovedano opravljanje zdravilske dejavnosti osteopatije do pridobitve dovoljenja (2. točka izreka prvostopenjske odločbe), zaradi česar je pritožbo v tem delu zavrnil. Glede akupunkture, katero naj bi pri svojem delu izvajal tožnik, pa je drugostopenjski organ ugotovil, da je zdravilska in ne zdravstvena dejavnost. Zato je zadevo v delu, s katerim je bilo tožniku do pridobitve ustreznega dovoljenja prepovedano opravljanje zdravstvene dejavnosti oziroma zdravstvene storitve akupunkture, vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje (1. točka izreka prvostopenjske odločbe). Glede roka za izvršitev izrečenega ukrepa, ki ga je prvostopenjski organ določil z dnem pravnomočnosti odločbe, pa je pritožbeni organ ugotovil, da je bila s tem kršena določba 30. člena ZIN, kjer je izrecno določeno, da pritožba zoper odločbo inšpektorja na zadrži njegove izvršitve, če s posebnim zakonom ni drugače določeno. Zato je 3. točko izreka prvostopenjske odločbe odpravil in odločil tako, da je rok za izvršitev ukrepa iz 2. točke izreka te odločbe takoj po vročitvi, pritožba pa ne zadrži izvršitve (3. točka izreka).

4. Tožnik navedeno odločbo izpodbija in v tožbi uveljavlja tožbene razloge zmotno ugotovljenega dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da mu je bilo z odločbo Inšpektorata (z dne 26. 10. 2018) prepovedano (med drugim) opravljanje dejavnosti oziroma izvajanje osteopatije brez izpolnjevanja pogojev za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti, saj je bilo ugotovljeno, da za to ni pridobil dovoljenja. Vendar pa je bilo inšpektorici znano, da je postopek za pridobitev dovoljenja v teku. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, ki ji je priložil odločbo z dne 29. 10. 2018, ki je bila izdana tri dni po izdaji prvostopenjske odločbe. S slednjo je bila A.A. podeljena licenca za opravljanje zdravilske dejavnosti in na področju zdravilske metode osteopatija. Licenca je bila podeljena za obdobje od 29. 10. 2018 do 28. 10. 2025. Dne 7. 1. 2019 pa je bilo tožniku izdano dovoljenje za opravljanje zdravilske dejavnosti na področju zdravilskih sistemov – tradicionalno kitajsko zdravilstvo in osteopatija v prostorih na .... Dejstva, da je tožnik pridobil dovoljenje za opravljanje dejavnosti, pritožbeni organ niti ne omenja, čeprav za to ve, saj je dovoljenje izdalo Ministrstvo za zdravje (torej pritožbeni organ), tožnik pa je tudi sam posredoval omenjeno odločbo. Odločba drugostopenjskega organa nima obrazložitve o tem, zakaj različno obravnava osteopatijo in akupunkturo ter z njo ni odgovorjeno na tožnikove tožbene očitke. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravi.

5. Hkrati s tožbo tožnik vlaga še zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik zahteva odložitev izvršitve izpodbijanega dela odločbe do izdaje pravnomočne odločbe, saj bi se s takojšnjo izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda z vidika vzdrževanja strokovnega nivoja in razvoja specialnega znanja ter z vidika pravice do izbire poklica. Predvsem pa je takojšnja prepoved nesorazmeren ukrep, ko dejansko tožnik ima vsa dovoljenja in licenco, da lahko opravlja tudi osteopatijo. Po drugi strani pa nihče ne bo prizadet, če se odločba ne bi takoj izvršila. Zato predlaga, da se izvršitev izpodbijane odločbe, v 2. točki izreka, to je v delu, v katerem je tožniku do pridobitve ustreznega dovoljenja prepovedano izvajanje osteopatije brez izpolnjevanja pogojev za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti, odloži do pravnomočne odločitve v tem postopku. Toženi stranki pa naj sodišče naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožnikove tožbene navedbe in se sklicuje na odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa. Dejstvo je, da tožnik v času izdaje izpodbijane odločbe ni imel dovoljenja za opravljanje zdravilske dejavnosti, kar tudi sam priznava, ko navaja, da je bil v času inšpekcijskega postopka še v postopku za pridobitev licence in dovoljenja, vendar je kljub dejstvu, da zakonskih pogojev ni izpolnjeval, izvajal zdravilsko dejavnost. Med drugim se tožena stranka sklicuje, da gre v navedeni zadevi za vrednoto javnega zdravja, ki je varovana tudi v 51. členu Ustave RS. Tožena stranka oporeka tudi trditvi tožnika, da je bila seznanjena, da je tožnik pridobil dovoljenje, saj v času odločanja z navedeno dokumentacijo ni razpolagala. Navaja, da je dolžna presojati zgolj dejansko stanje v času izdaje odločbe organa prve stopnje in ne dogajanja po izdaji odločbe na prvi stopnji. Navaja še druge razloge, zaradi katerih meni, da je izpodbijana odločitev pravilna in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. Tožena stranka zavrača tudi tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe. Med pogoji za izdajo začasne odredbe je na prvem mestu (vsaj na stopnji verjetnosti) izkazana težko popravljiva škoda, ki bi se z izvršitvijo izpodbijanega akta prizadela tožniku, ob sočasnem upoštevanju prizadete javne koristi ter koristi nasprotnih strank, upoštevanje načelo sorazmernosti. Po mnenju tožene stranke tožnik ni določeno in konkretno navedel težko popravljive škode, ki naj bi se mu prizadela z izvršitvijo izpodbijane odločbe kot predpogoja za izdajo začasne odredbe, niti je ni kot verjetno izkazal, prav tako tudi ni bila upoštevana prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih stranka (uporabnikov storitev tožnika). Zato meni, da je potrebno tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrniti.

K I. točki izreka

8. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

9. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Vsak, ki v upravnem sporu uveljavlja varstvo svojih pravic ali pravnih koristi, mora izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. To pomeni, da mora stranka izkazovati, da bi ugoditev njeni tožbi pomenila zanjo določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Pravni interes mora obstajati ves čas postopka, na kar je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti.

10. Tožnik s tožbo predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo organa prve stopnje v 2. točki izreka, to je v delu, v katerem je tožniku do pridobitve ustreznega dovoljenja prepovedano izvajanje osteopatije brez izpolnjevanja pogojev za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti.

11. Tožnik v tožbi zatrjuje, da je v času izdaje izpodbijane odločbe že bil v postopku pridobitve ustreznega dovoljenja za izvajanje osteopatije ter izkazuje, da je po izdaji izpodbijane odločbe pridobil ustrezno dovoljenje. Prilaga namreč odločbo Ministrstva za zdravje št. 1613-56/2012/21 z dne 29. 10. 2018, s katero je A.A. podeljena licenca za opravljanje zdravilske dejavnosti za delo na področju zdravilskega sistema tradicionalno kitajsko zdravilstvo in na področju zdravilske metode osteopatija. Licenca je podeljena za obdobje od 29. 10. 2018 do 28. 10. 2015. Z odločbo Ministrstva za zdravje št. 1613-165/2018/8 z dne 7. 1. 2019, popravljeno s sklepom Ministrstva za zdravje št. 1613-165/2018-10 z dne 19. 3. 2019, pa je izdano Samostojnemu podjetniku posamezniku Strokovno svetovanje na področju medicine, A.A., ..., dovoljenje za opravljanje zdravilske dejavnosti na področju zdravilskih sistemov – tradicionalno kitajsko zdravilstvo in osteopatija v prostorih na naslovu .... Navedeni odločbi, s katerimi tožnik zatrjuje in izkazuje, da izpolnjuje pogoje za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti osteopatije, sta priloženi tudi v upravnih spisih, ki jih je v obravnavani zadevi predložila tožena stranka. Tožena stranka trditvam tožnika, da za izvajanje osteopatije izpolnjuje pogoje, ne oporeka. Sklicuje pa se na to, da tožnik v času izdaje odločbe prvostopenjskega organa teh pogojev (še) ni izpolnjeval.

12. Iz navedenega tako po presoji sodišča izhaja, da je tožnik pred vložitvijo tožbe že pridobil ustrezno dovoljenje in s tem izpolnil pogoje za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti osteopatije, kar mu je naloženo z izpodbijano inšpekcijsko odločbo, s katero mu je do pridobitve ustreznega dovoljenja prepovedano izvajanje osteopatije. Sodišče je zato tožnika pozvalo, da ob zatrjevanju, da je že pridobil ustrezno dovoljenje za izvajanje osteopatije, navede, v čem je njegov pravni interes za vložitev navedene tožbe. Tožnik je odgovoril, da je Ministrstvo za zdravje že v fazi odločanja o pritožbi tožnika razpolagalo s podatki, da je bilo pridobljeno dovoljenje za opravljanje dejavnosti in licenca za opravljanje osteopatije. Kljub temu je omenjeno ministrstvo vzdržalo v veljavi izpodbijano odločbo upravnega organa prve stopnje (prepovedi tudi ni časovno omejilo do dneva pridobitve dovoljenj). Iz tega tožnik razume, da mu iz izpodbijane odločbe sledijo negativne posledice v smislu še vedno veljavne prepovedi. Zato ima pravni interes, da se izpodbijana odločba odpravi.

13. Glede na naravo in vsebino izpodbijane inšpekcijske odločbe, iz katere izhaja, da v njej izrečena prepoved učinkuje do pridobitve ustreznega dovoljenja (in izpolnjevanja pogojev za samostojno izvajanje zdravilske dejavnosti), ki pa ga je tožnik že pridobil, izrečena prepoved po presoji sodišča zanj ne more več učinkovati. Tožnik pa si z odpravo navedene odločbe ne more več izboljšati svojega pravnega položaja na način, ki bi omogočil vzpostavitev stanja pred izdajo izpodbijane odločbe. Zato v obravnavni zadevi, ko je tožnik že pridobil ustrezno dovoljenje, do pridobitve katerega mu je bila izrečena prepoved opravljanja dejavnosti, morebitna odprava izpodbijanega akta tožnikovega pravnega položaja ne bi v ničemer izboljšala. Tožnik je v tožbi izrecno zahteval odpravo izpodbijane odločbe (izpodbojna tožba) in ni vložil t. i. ugotovitvene tožbe, ki jo je mogoče vložitvi po določbi druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1 in s katero se zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi. Tudi na poziv sodišča, da utemelji svoj pravni interes je tožnik odgovoril, da ima pravni interes da se izpodbijana odločba odpravi. Tožnikove navedbe, s katerimi tožnik utemeljuje svoj pravni interes, pa sodišče, glede na predhodno navedeno, zavrača.

14. Po povedanem je sodišče tožbo zaradi pomanjkanja pravnega interes zavrglo (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), zaradi česar ni pogojev za njeno vsebinsko obravnavo.

K II. točki izreka:

15. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

16. Ker tožnik ni izkazal procesnih predpostavk za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, kar je bilo razlog za njeno zavrženje, je slednje tudi razlog za zavrženje tožnikove zahteve za izdajo začasne odredbe. Obstoj vložene tožbe je namreč procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po določbi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razloga iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Ker je sodišče tožnikovo tožbo zavrglo, ta procesna predpostavka ni več izpolnjena in tako ni več pogojev za meritorno odločanje o predlagani začasni odredbi. Zato je sodišče zavrglo tudi tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K III. točki izreka:

17. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Datum zadnje spremembe:

24.11.2020

Podobni dokumenti:

• UPRS sklep I U 1633/2015
• UPRS sklep I U 98/2016
• UPRS sklep I U 1244/2014