VSRS Sodba X Ips 94/2017

Jedro

Tožena stranka bi morala pri presoji, ali odmeriti komunalni prispevek in s tem zagotoviti priključitev objektov na javno infrastrukturo, uporabiti ZPNačrt tako, da bi kot komunalno opremljene štela le tiste parcele, pri katerih se je priključitev na tedaj obstoječo komunalno opremo lahko izvedla na podlagi izgradnje posameznih priključkov. Če je bilo pred tem za priključitev na tedaj obstoječo komunalno opremo (javno infrastrukturo) treba šele izgraditi dodatne objekte, ki nimajo (več) značilnosti priključka, temveč značilnosti infrastrukture (torej komunalne opreme), navedenih parcel pravno ni bilo mogoče šteti za komunalno opremljene.

Obveznost spoštovanja pravnih stališč sodišča v upravnem sporu s strani uprave oziroma drugih organov oblasti, ki so vsebovana v sodbi o odpravi izpodbijanega upravnega akta in vrnitvi zadeve v ponovno odločanje pristojnemu organu izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva tako z vidika zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave) kot tudi učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave). Pravilna uporaba materialnega in procesnega prava je praviloma jedro spora med strankama upravnega spora, saj je prav to tisto, kar v primeru uspeha s tožbo daje podlago za odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije oziroma, kar ob odpravi izpodbijanega upravnega akta usmerja nadaljnje odločanje o pravici ali obveznosti stranke z novim upravnim aktom.

Potreba po povečanju pravne varnosti državljank in državljanov ter drugih oseb (2. člen Ustave) narekuje nadgradnjo sodne prakse glede pravne vezanosti tožene stranke in drugih organov na sodbo. Zato je treba določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 razlagati tako, da sodišče z izrekom sodbe ob odpravi upravnega akta tudi naloži toženi stranki (upravi ali drugemu organu oblasti) določeno postopanje oziroma odločanje, vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava in pravil postopka. Upravno sodišče v okviru sprejete sodbe in v njej vsebovanih stališč pravnomočno odloči o pravilni uporabi prava v obravnavani (upravni ali javnopravni) zadevi, zato je tudi po pomenu in funkciji pravilno, da je odločitev o tem del izreka sodbe v upravnem sporu. Stvar vsakokratne presoje Upravnega sodišča pa je, kako določno je glede na naravo spora in pomen sprejetih stališč treba v izreku opredeliti način izvršitve sprejete sodbe v ponovnem postopku upravnega organa, saj lahko zadošča tudi splošna navedba, ki ustreza vsebini četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, da je v ponovnem postopku tožena stranka ob izdaji odločbe vezana na stališča glede uporabe materialnega prava in pravil postopka, ki izhajajo iz obrazložitve sodbe.

Izrek

I. Reviziji se ugodi in se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 327/2015-25 dne 12. 1. 2017, spremeni tako, da se glasi:

"I. Tožbi se ugodi. Odločba Mestne občine Ptuj, Oddelka za gospodarske javne službe, investicije, kakovost in gospodarstvo, št. 354-73/2015 z dne 8. 6. 2015 se odpravi in in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka mora ob izdaji nove odločbe upoštevati stališča sodišča, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava in izhajajo iz obrazložitve te sodbe. V ponovljenem postopku mora kot podlago za presojo uporabiti predpise, ki so bili podlaga za izdajo odločbe, ki je bila s to sodbo odpravljena. Pri tem pa mora uporabljene podzakonske predpise uporabiti tako, da se pri odmeri komunalnega prispevka izhaja iz pravilne razlage pojma komunalne opremljenosti parcel v smislu Zakona o prostorskem načrtovanju, kar izhaja iz 23. točke obrazložitve te sodbe, sicer jih kot nezakonitih tožena stranka v svojem postopku ne sme ponovno uporabiti."

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 1.478,64 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo tožene stranke, s katero je bil tožnikoma obračunan komunalni prispevek za poseg v prostor na območju urejanja prostora v naselju k. o. R. na zemljišču parcelnih številk ... za novogradnjo "Stanovanjsko naselje ..." v višini 71.702,33 EUR z obveznostjo plačila zneska v 36. mesečnih obrokih določenih višinah.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe poudarilo, da sta odločitvi organov tožene stranke prve in druge stopnje pravilni in zakoniti, strinjalo pa se je tudi z razlogi, ki sta jih navedla organa in jih zato ni ponovno navajalo (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Dodatno je v zvezi s tožbenimi ugovori tudi navedlo, da iz upravnih listin izhaja, da imajo vse parcelne številke možnost priključitve na cesto s pločniki, vodovod in kanalizacijo s pripadajočimi objekti, imajo tudi javno razsvetljavo ter telekomunikacijske in elektrovode in da so zato izpolnjeni pogoji za obračun komunalnega prispevka na podlagi predpisa, ki je veljal v času odločanja prvostopenjskega upravnega organa, torej Odloka o komunalnem prispevku MO Ptuj (ta je prenehal veljati 26. 11. 2015). Po presoji sodišča prve stopnje na drugačno odločitev ne morejo vplivati trditve tožnikov, da bosta sama zgradila sekundarno komunalno infrastrukturo (izgradnja temeljnih skupnih vodov, na katere se bodo šele priključevale individualne parcele, kar dokazuje tudi prej navedeno izdano gradbeno dovoljenje) in da bi moral upravni organ obračunati (poračunati) stroške komunalnega prispevka na podlagi sklenjene pogodbe, ki je bila že skoraj dogovorjena z MO Ptuj, v skladu z 78. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Sodišče prve stopnje je v zvezi s tem tudi ugotovilo, da med strankami postopka ni sporno, da se je tožnikoma izdalo gradbeno dovoljenje za izgradnjo sekundarne komunalne infrastrukture (gradbeno inženirski objekt - sistem izgradnje komunalne in energetske opreme parcel) na njunem zasebnem zemljišču. Ker pa tožena stranka kot občina ureja komunalno infrastrukturo in sprejema prostorske plane samo za javne površine in ne za površine v zasebni lasti, je stvar samih tožnikov kot investitorjev, kako bosta zgradila prej navedeno novogradnjo, ki se bo naknadno priključila na javno komunalno opremo. Sodišče prve stopnje je tudi poudarilo, da je objekt opremljen z javnim kanalizacijskim ali vodovodnim omrežjem, če je to razvidno iz projektnih pogojev za pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma če upravljalec posameznega voda ugotovi možnost priklopa in izda soglasje za priklop na omrežje. Ker te parcelne številke ležijo v obračunskem območju programa opremljanja MO Ptuj, je bila pravilna odločitev obeh upravnih organov, da se tožnikoma kljub novi gradnji gradbeno inženirskega objekta (sekundarna komunalna infrastruktura) na njunem zasebnem zemljišču, določi plačilo komunalnega prispevka. Sodišče prve stopnje se v samo višino tega izračuna ni spuščalo, ker tožeča stranka izrecnih tožbenih ugovorov glede morebitne nepravilnosti višine izračuna ne uveljavlja.

3. Tožnika (v nadaljevanju revidenta) sta zoper navedeno pravnomočno sodbo vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljujeta s 1. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavljata vse revizijske razloge iz prvega odstavka 85. členaZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlagata, naj reviziji ugodi ter izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi ter izpodbijani upravni akt odpravi. Podrejeno predlagata, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka je na revizijo odgovorila, vendar je bil odgovor podan na nepristojno sodišče (Upravno sodišče), Vrhovno sodišče pa ga je odstopljenega prejelo šele po izreku roka za odgovor na revizijo (19. 4. 2017, rok se je iztekel 18. 4. 2017). Ker je odgovor vlagala tožena stranka po odvetnici, ne gre za opravičljivo pomoto in zato Vrhovno sodišče navedenega odgovora kot prepoznega pri odločanju ni upoštevalo.

K I. točki izreka

5. Revizija je utemeljena.

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1¹ je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti.²

7. Glede na 1. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000 EUR. Ta pogoj je glede na okoliščine predmetne zadeve izpolnjen, zato je revizija dovoljena iz navedenega razloga.

8. Revizija se skladno z ZUS-1 lahko vloži zoper pravnomočno sodbo, izdano na prvi stopnji v upravnem sporu (prvi odstavek 83. člena ZUS-1) oziroma zoper sklep sodišča prve stopnje, s katerim je bila ugotovljena ničnost izpodbijanega upravnega akta po 68. členu tega zakona (prvi odstavek 95. člena ZUS-1). Revizija je po ustaljeni sodni praksi samostojno pravno sredstvo,³ ki mora imeti konkretizirane revizijske razloge, saj je celoten revizijski preizkus zakonitosti sodbe sodišča prve stopnje, vključno s preizkusom pravilne uporabe materialnega prava po uradni dolžnosti, mogoč le v mejah postavljenih revizijskih trditev.⁴

9. Pri presoji zakonitosti izpodbijanega upravnega akta je v upravnem sporu praviloma merodajno tisto pravno in dejansko stanje, ki je obstajalo v trenutku izdaje tega upravnega akta in na katerem ta temelji. Navedeno velja tudi v revizijskem postopku, v katerem se presoja zakonitost sodbe sodišča prve stopnje sporu, saj je tudi to pri izdaji svoje sodbe izhajalo iz navedenega pravnega in dejanskega stanja. Zato je tudi v obravnavani zadevi Vrhovno sodišče upoštevalo le tista dejstva in pravne podlage, ki so obstajali oziroma veljali v času izdaje izpodbijane odločbe tožene stranke dne 8. 6. 2015.⁵

10. Iz tega ugotovljenega dejanskega stanja, na katerega je Vrhovno sodišče v revizijskem postopku vezano (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), izhaja, da na območju navedenih parcel, na katerih sta revidenta kot investitorja načrtovala gradnjo individualnih hiš v sklopu enotnega naselja (10 parcel, 1. točka obrazložitve), tožena stranka pred odmero komunalnega prispevka ni izvedla gradnje nobenega objekta niti tega ni načrtovala v bodoče. Za vse objekte, potrebne za povezavo predmetnih parcel oziroma objektov z javno infrastrukturo (javnim vodovodnim in kanalizacijskim omrežjem itd.) sta predpisana dovoljenja in soglasja pridobila revidenta.⁶ Kot je ugotovilo sodišče prve stopnje med strankama ni bilo sporno, da se je torej revidentoma izdalo gradbeno dovoljenje za izgradnjo sekundarne komunalne infrastrukture (gradbeno inženirski objekt - sistem izgradnje komunalne in energetske opreme parcel) na njunem zasebnem zemljišču. Prek tega omrežja se posamezni objekti na navedenih parcelah lahko priključijo na obstoječo komunalno opremo (javno infrastrukturo občine), ki je zgrajena in poteka po parcelnih številkah ... k. o. R., torej ob predmetnih parcelah. Da sta bila revidenta na podlagi pravnomočnih upravnih aktov upravičena izgraditi ceste (oziroma ulice), cevovod za odpadno vodo, distribucijski cevovod za vodo, distribucijske elektroenergetske vode in komunikacijska omrežja in to z lastnimi sredstvi, tožena stranka ni prerekala. Uporabniki individualnih priključkov na posameznih parcelah (oziroma objektih na njih) so imeli na tej podlagi možnost priključitve (le) na navedeno sekundarno komunalno infrastrukturo, ki sta jo bila upravičena zgraditi revidenta, šele s tem in preko nje pa tudi na javno infrastrukturo občine.

11. Temeljno vprašanje, ki ostaja sporno v reviziji, je vprašanje pravilne razlage materialnega prava, torej določb zakona in drugih predpisov, ki urejajo pogoje za odmero komunalnega prispevka. ZPNačrt je ob izdaji odmerne odločbe določal,⁷ da je komunalni prispevek plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanka ali zavezanec (v nadaljnjem besedilu: zavezanec) plača občini. V višini komunalnega prispevka niso vključeni stroški vzdrževanja komunalne opreme (prvi odstavek 79. člena). Komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme se je lahko skladno z zakonom odmeril, če se je stavbno zemljišče nahajalo v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. S plačilom komunalnega prispevka je bila zavezancu zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja. Prav tako je zakon določil, da se šteje, da so s plačilom komunalnega prispevka poravnani vsi stroški priključevanja objekta na komunalno opremo, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti (tretji do peti odstavek 79. člena ZPNačrt). Glede obračunskih območij je ZPNačrt določal, da je obračunsko območje posamezne vrste komunalne opreme območje, na katerem se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme, oziroma območje njene uporabe. Obračunska območja so se skladno z zakonom določila za obstoječo komunalno opremo in za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto (prvi in drugi odstavek 76. člena ZPNačrt). Iz ZPNačrt je torej očitno, da je komunalni prispevek namenska dajatev, ki se obračuna glede na možnost priključitve na določeno vrsto komunalne opreme, ki je morala v trenutku odmere prispevka že obstajati, ali pa je morala biti izgrajena v kratkem obdobju po odmeri.

12. Temelj obračunavanja komunalnega prispevka je bil v predmetni zadevi Odlok o komunalnem prispevku Mestne občine Ptuj (v nadaljevanju Odlok o komunalnem prispevku), ki pa temelji na določitvi obračunskih območij v Odloku o programu opremljanja zemljišč za gradnjo na območju Mestne občine Ptuj (v nadaljevanju Odlok o programu opremljanja). Iz navedenih predpisov po stališču tožene stranke, ki ga povzame tudi sodišče prve stopnje, izhaja, da parcelne številke ležijo v obračunskem območju programa opremljanja MO Ptuj, kar pomeni, da je odmera komunalnega prispevka utemeljena, ker so tudi navedene parcele v to obračunsko območje uvrščene na podlagi tega, da je možna priključitev na javno komunalno infrastrukturo, ki jo je zgradila občina. V zvezi s tem je tudi nesporno dejstvo, da je javna komunalna infrastruktura (obstoječa komunalna oprema) potekala po bližnjih zemljiščih (parcelah št. ... k. o. R.). Sodišče prve stopnje tudi poudarja, da je skladno z drugim odstavkom 3. člena Odloka o komunalnem prispevku objekt opremljen z javnim kanalizacijskim in/ali vodovodnim omrežjem, če je to razvidno iz projektnih pogojev za pridobitev gradbenega dovoljenja oz. če upravljavec posameznega voda ugotovi možnost priklopa in izda soglasje za priklop na omrežje.

13. Revidenta v reviziji vztrajata na stališču, da nobena individualna hiša v novozgrajenem naselju ni mogla izvesti nobenega individualnega priključka na komunalno infrastrukturo, ki jo je zagotavljala tožena stranka in da nobena od navedenih parcel nima možnosti priključitve na cesto s pločniki, vodovod, kanalizacijo s pripadajočimi objekti, čistilno napravo, nima javne razsvetljave, pa tudi ne nobenih telekomunikacij in elektro vodov. Temeljno vprašanje tega spora je po mnenju revidentov, ali lahko tožena stranka kot zavezanka za izgradnjo komunalne infrastrukture, zaračuna priklop na infrastrukturo, ki je ne izgradi in je tudi ne bo izgradila, ki je tudi (pravno in dejansko) nemogoč. Kot navajata tudi za sodišče prve stopnje ni bilo dvoma, da sta revidenta morala izgraditi vso sekundarno komunalno infrastrukturo, ker neposredni individualni priklopi iz posameznih parcel niso mogoči, niti dovoljeni. Tožena stranka je izgradnjo komunalne infrastrukture pogojevala z dvema upravnima aktoma: projektnimi pogoji Mestne občine Ptuj št. 351-35/2014-1 z dne 15. 5. 2014, v katerih je tožena stranka določila, kako, kje in na kakšen način se bo izdelala (izgradila) komunalna in energetska oprema obravnavanih parcel in soglasje Mestne občine Ptuj z dne 30. 1. 2015, št. 351-35/2014-6, v katerem je tožena stranka podala soglasje k projektni dokumentaciji projekta za izdajo gradbenega dovoljenja št. 21021-14-K/VK iz katerega izhajajo pogoji izvedbe bodoče komunalne infrastrukture. Ker že Odlok o komunalnem prispevku tožene stranke določa, da mora plačilo komunalnega prispevka omogočati priključek na gospodarsko komunalno infrastrukturo, kar pa v predmetni zadevi ni bilo podano, je bila odmera komunalnega prispevka nezakonita. Poudarjata, da je v nasprotju s temeljnim načelom pravičnosti, da morata izgraditi sekundarno komunalno infrastrukturo in plačati polni komunalni prispevek.⁸

14. Po presoji Vrhovnega sodišča sta torej ključni dve, med seboj povezani vprašanji, ki izhajata iz vprašanja razlage materialnega prava. Prvič, katera je pravilna razlaga komunalne opremljenosti parcel (stavbnih zemljišč) v smislu ZPNačrt, torej, ali je mogoče šteti, da je določena parcela komunalno opremljena v smislu zakona, če je mogoča kakršna koli priključitev te parcele (oziroma na njej predvidenega objekta) na javno komunalno omrežje, ne glede na objekte, ki so za tako priključitev potrebni. Odgovor na to vprašanje pa je mogoč šele na podlagi razlage pojma priključka oziroma priključitve na komunalno omrežje v smislu ZPNačrt in sicer, ali je mogoče kot priključek na javno komunalno omrežje šteti tudi omrežje, ki ga za potrebe priključitve individualnih hiš izgradi investitor, kot je bilo z upravnimi akti to dovoljeno oziroma naloženo revidentoma v tem upravnem sporu.

15. Skladno s prvim odstavkom 72. člena ZPNačrt se stavbno zemljišče v posamezni enoti urejanja prostora šteje za opremljeno le pod zakonsko določenimi pogoji in sicer, če je v tej enoti urejanja zgrajena in predana v upravljanje komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture, ki so določeni v prostorskem aktu občine (1. točka), ali če so v prostorskem aktu občine predvidena komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture vključene v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto (2. točka). Komunalna opremljenost posameznega zemljišča pomeni torej uresničitev obveznosti občine,⁹ da zagotovi opremljanje zemljišč s potrebno komunalno opremo, ki jo ureja 71. člen ZPNačrt.¹⁰ Edini način, predviden po ZPNačrt, po katerem se za potrebe gradnje zemljišče komunalno opremi iz zasebnih sredstev, je na podlagi sklenitve ustrezne pogodbe o opremljanju, ki jo ureja 78. člen ZPNačrt (oziroma zagotovitve samooskrbe objekta, tretji odstavek 72. člena ZPNačrt).¹¹

16. S tem je tesno povezana ureditev 76. člena ZPNačrt, ki ureja določitev obračunskih območij kot podlage za odmero komunalnega prispevka. Ta določa, da je obračunsko območje posamezne vrste komunalne opreme območje, na katerem se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme, oziroma območje njene uporabe. Skladno z zakonom pa se obračunska območja določijo za obstoječo komunalno opremo in za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto.

17. Izhajajoč iz zgornjih pravnih podlag je treba za presojo možnosti priključitve posamezne nepremičnine (zemljišča, objekta) na komunalno opremo treba ugotoviti tudi, kakšna je prava razmejitev med dolžnostjo občine, da zagotovi komunalno opremo (javno infrastrukturo) in dolžnostjo investitorja (oziroma lastnika objekta), da zagotovi izgradnjo priključka oziroma priključkov na to komunalno opremo.¹² V danem primeru je prav na tej podlagi namreč mogoče podati odgovor na pravno vprašanje, ali je mogoče šteti, da je bila ob odmeri komunalnega prispevka komunalna oprema vseh predmetnih parcel (stavbnih zemljišč) že obstoječa in je bila zato tudi na tej podlagi tedaj že možno šteti, da je bila priključitev parcel (oziroma predvidenih objektov) možna zgolj na podlagi izgradnje ustreznega priključka, kar je sporno med strankami tega postopka.

18. Po definiciji pojmov Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) je objekt gospodarske javne infrastrukture tisti gradbeni inženirski objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist (točka 1. 6. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Tudi skladno z ZPNačrt so gospodarska javna infrastruktura objekti ali omrežja, ki so namenjeni opravljanju gospodarskih javnih služb skladno z zakonom ter tista gospodarska infrastruktura, ki je kot taka določena z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti, kakor tudi drugi objekti in omrežja v splošni rabi (4. točka prvega odstavka 2. člena).

19. Priključek se od komunalne opreme (tudi sekundarne komunalne infrastrukture) razlikuje ne zgolj glede lastništva, temveč tudi glede temeljne funkcije. ZGO-1 določa, da je komunalni priključek priključek objekta na objekt komunalne oskrbe in njegovo omrežje (točka 6.3. prvega odstavka 2, člena ZGO-1). Možnost priključka se tako ugotavlja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za posamezen objekt (54. člen ZGO-1 in nasl.) in je torej vezan na izgradnjo določenega objekta, saj šele takrat nastane potreba in dolžnost izgradnje priključka (ob pridobitvi potrebnega soglasja) za priključitev na javno infrastrukturo. Tako za priključek v smislu zakona ni mogoče šteti objekta, ki ne bi bil povezan s posamezno gradnjo (npr. stanovanjske hiše) in namenjen zgolj tej gradnji. Skladno s tem za priključek ne more šteti objekt, ki bi bil izgrajen ločeno od posamezne gradnje, npr. za zagotavljanje koristi večjemu številu (predvidenih) objektov.

20. Funkcija priključka je torej zgolj namenjena koristi posameznega objekta, medtem ko javna infrastruktura služi izvajanju javne službe in je v tem smislu v javno korist kot jo opredeljujejo predpisi, ki urejajo posamezno (lokalno, gospodarsko) javno službo. Tako je tudi iz ZPNačrt razvidno, da komunalna oprema zemljišča (71. člen ZPNačrt) ne more ostati v zasebni lasti, saj jo je tudi v primeru komunalnega opremljanja zemljišča na podlagi pogodbe o opremljanju treba prenesti na občino (peti odstavek 78. člena ZPNačrt).

21. Torej je v konkretnem primeru materialnopravno pomembna razmejitev in ustrezna pravna opredelitev, ali gre za izgradnjo priključka v smislu zakona, ali pa že za gradnjo infrastrukture (komunalne opreme). Tega razlikovanja in s tem povezane ugotovitve dejanskega stanja pa niti toženka niti sodišče prve stopnje nista ustrezno upoštevala. Tako sta po eni strani izhajala iz razlage, da gre v vsakem primeru gradnje revidentov zgolj za priključek ter da gradnja „komunalne opreme“, za katero tožnika zatrjujeta, da jo je šele potrebno izgraditi, dejansko predstavlja priključke na že obstoječo in izgrajeno komunalno infrastrukturo (str. 3. odločbe tožene stranke št. 345-73/2015 z dne 22. 7. 2015, na katero se kot na razloge sodbe sklicuje sodišče prve stopnje, 19. točka obrazložitve izpodbijane sodbe), ter „da imajo vse parcelne številke možnost priključitve na cesto s pločniki, vodovod in kanalizacijo s pripadajočimi objekti, imajo tudi javno razsvetljavo ter telekomunikacijske in elektrovode“ (22. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Po drugi strani pa je tudi iz razlogov izpodbijanega akta tožene stranke in sodbe sodišča prve stopnje razvidno, da neposredna priključitev vseh navedenih objektov na tedaj – torej v trenutku izdaje izpodbijanega upravnega akta – obstoječo javno komunalno infrastrukturo ni bila možna, temveč bi bil tak priklop mogoč le na podlagi izgradnje določenih objektov s strani revidentov, kar je bilo zahtevano s izdanimi soglasji in drugimi akti tožene stranke (zgoraj, 13. točka obrazložitve, priloga A6 in A7). Za navedeno gradnjo, gradbeno inženirski objekt - sistem izgradnje komunalne in energetske opreme parcel, je bilo kot navedeno revidentoma izdano gradbeno dovoljenje.

22. V tem smislu je napačno stališče tožene stranke ter sodišča prve stopnje, da je izgradnja sekundarne komunalne infrastrukture na zasebnem zemljišču, ki se bo naknadno priključila na javno komunalno opremo, stvar samih revidentov kot investitorjev (23. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Če namreč dejansko gre za gradnjo objektov, ki pomenijo komunalno opremo parcele, kot izhaja tudi iz navedenih projektnih pogojev in soglasij tožene stranke, potem taka izgradnja ni niti v prosti odločitvi samih revidentov kot investitorjev niti ni mogoče šteti, da so bile predmetne parcele komunalno opremljene in da so bili na tej podlagi zgrajeni zgolj priključki na obstoječe komunalno omrežje. Dejstvo, da določena gradnja poteka po zasebnem zemljišču, samo po sebi še ne pomeni, da ne more iti za gradnjo infrastrukture; kot navedeno se tudi v primeru gradnje komunalne opreme na zasebnih zemljiščih na podlagi pogodbe o opremljanju vzpostavi zakonska obveznost, da se (šele) po izgradnji prenese na občino, do tedaj pa so objekti, ki so po svoji (predvideni) funkciji infrastruktura, v zasebni lasti investitorja (78. člen ZPNačrt).

23. Tožena stranka bi morala pri presoji, ali odmeriti komunalni prispevek in s tem zagotoviti priključitev objektov na javno infrastrukturo, uporabiti ZPNačrt tako, da bi kot komunalno opremljene štela le tiste parcele, pri katerih se je priključitev na tedaj obstoječo komunalno opremo lahko izvedla na podlagi izgradnje posameznih priključkov. Če je bilo pred tem za priključitev na tedaj obstoječo komunalno opremo (javno infrastrukturo) treba šele izgraditi dodatne objekte, ki nimajo (več) značilnosti priključka, temveč značilnosti infrastrukture (torej komunalne opreme), navedenih parcel pravno ni bilo mogoče šteti za komunalno opremljene. Zato je treba v primeru ugotovitve, da določene parcele, ki so bile uvrščene v obračunskem območju Odloka o programu opremljanja, niso bile komunalno opremljene v smislu ZPNačrt, ugotoviti tudi, da je bil navedeni odlok v nasprotju s 76. členom ZPNačrt in da je bilo obračunsko območje v tem delu določeno nezakonito. Nezakonitega predpisa pa sodišče ne more uporabiti, saj je vezano le na Ustavo in zakon (125. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava), enako pa velja tudi za organ tožene stranke, ki je dolžan v postopku ponovno odločiti na podlagi te sodbe.

24. Na podlagi presoje Vrhovnega sodišča materialno pravo, torej ZPNačrt, Odlok o komunalnem prispevku ter Odlok o programu opremljanja, ni bilo pravilno uporabljeno, kar terja tudi novo ugotovitev dejanskega stanja. Na tej podlagi je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo tako, da je izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremenilo in samo odločilo o tožbi revidentov. Tožbi je Vrhovno sodišče ugodilo, izpodbijani upravni akt tožene stranke odpravilo, ter zadevo vrnilo toženki v nov postopek (64. člen ZUS-1). Nadaljnje vprašanje, ki se zastavlja Vrhovnemu sodišču, pa je povezano s posledicami navedene odločitve.

25. O tem, kako v navedenem primeru odprave izpodbijanega upravnega akta odloči sodišče ter kakšno je posledično dolžno ravnanje tožene stranke, določa ZUS-1. Tako iz tega zakona izhaja, da sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi (prvi odstavek 64. člena ZUS-1) in pošlje v odločitev pristojnemu organu v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Glede na vsebino zadeve lahko sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. Pristojni organ mora v takem primeru izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo oziroma v roku, ki ga določi sodišče. Pri ponovnem odločanju je ta organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, enako pa velja tudi za vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča (tretji do peti odstavek 64. člena ZUS-1).

26. V dosedanji sodni praksi sodišče v upravnem sporu navedene obveznosti spoštovanja pravnih stališč, ki so bila podlaga za njegovo odločitev v posamezni zadevi, ni nalagalo z izrekom sodbe. V praksi pa so se pojavljala različna razumevanja organov glede vezanosti na sodbe upravnega sodstva, glede česar je Vrhovno sodišče z razvojem svojih stališč že poudarilo pomen in obseg navedene vezanosti na pravna stališča sodišča, ki so vsebovana v sodbi o odpravi izpodbijanega upravnega akta in vrnitvi zadeve v ponovno odločanje pristojnemu organu.¹³

27. Vsebinska vezanost nadaljnjega odločanja tožene stranke na sodbo sodišča v upravnem sporu namreč ni zgolj posledica njenega strinjanja s prepričljivostjo razlogov sodbe, temveč izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva tako z vidika zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave) kot tudi učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave). Pravilna uporaba materialnega in procesnega prava je praviloma jedro spora med strankama upravnega spora, saj je prav to tisto, kar v primeru uspeha s tožbo daje podlago za odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije oziroma, kar ob odpravi izpodbijanega upravnega akta usmerja nadaljnje odločanje o pravici ali obveznosti stranke z novim upravnim aktom. Obveznost spoštovanja pravnih stališč sodišča v upravnem sporu s strani uprave oziroma drugih organov oblasti je zato neločljivo povezana z izvrševanjem funkcije sodne oblasti v upravnem sporu.

28. V zvezi s tem pa je treba za utrditev navedene obstoječe zakonske obveznosti nadalje nadgraditi sodno prakso Vrhovnega sodišča. Potreba po povečanju pravne varnosti državljank in državljanov ter drugih oseb (2. člen Ustave) narekuje nadaljnji poudarek pravni vezanosti tožene stranke in drugih organov na sodbo v upravnem sporu, ki izhaja tako iz Ustave kot zakona. Zato je treba določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 razlagati tako, da sodišče z izrekom sodbe ob odpravi upravnega akta tudi naloži toženi stranki (upravi ali drugemu organu oblasti) določeno postopanje oziroma odločanje, vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava in pravil postopka. Upravno sodišče v okviru sprejete sodbe in v njej vsebovanih stališč pravnomočno odloči o pravilni uporabi prava v obravnavani (upravni ali javnopravni) zadevi, zato je tudi po pomenu in funkciji pravilno, da je odločitev o tem del izreka sodbe v upravnem sporu. Iz pravnomočnosti sodbe (res iudicata), na katero so pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako organi kot sodišča, pa tudi izhaja, da navedeno torej ni več del ponovne presoje v nadaljnjih postopkih.¹⁴

29. Pri tem pa Vrhovno sodišče poudarja, da je stvar vsakokratne presoje Upravnega sodišča, kako določno je glede na naravo spora in pomen sprejetih stališč treba v izreku opredeliti način izvršitve sprejete sodbe v ponovnem postopku upravnega organa, saj lahko zadošča tudi splošna navedba, ki ustreza vsebini četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, da je v ponovnem postopku tožena stranka ob izdaji odločbe vezana na stališča glede uporabe materialnega prava in pravil postopka, ki izhajajo iz obrazložitve sodbe. V presoji sodišča v upravnem sporu pa ostaja, kdaj je treba z natančnejšo opredelitvijo vsebine obveznosti zagotoviti jasno razumevanje vsebine načela zakonitosti, ki zavezuje pristojni organ v ponovnem postopku po odpravi akta. Sodišče lahko tako kot za to pristojni nosilec oblasti npr. natančneje določi, kateri predpis mora organ, ki odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih oseb, ob pravilni razlagi tega načela uporabiti in na kakšen način, določi, da je treba uporabiti exceptio illegalis zaradi nezakonitosti podzakonskega predpisa ali uporabiti normo prava Evropske unije z neposrednim učinkom.¹⁵

30. Skladno z navedenim je Vrhovno sodišče tudi v tem upravnem sporu s sodbo v reviziji, s katero je spremenilo sodbo sodišča prve stopnje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1) odločilo tudi o tem, kako mora tožena stranka materialnopravno pravilno in zakonito izvršiti to sodbo. Ker je bil komunalni prispevek odmerjen na podlagi predpisov tožene stranke, veljavnih v trenutku izdaje izpodbijanega upravnega akta, ter na podlagi tedaj obstoječega dejanskega stanja, revidenta pa sta z revizijo uspela na podlagi ugovora, da so bili prav navedeni predpisi napačno uporabljeni, bi uporaba drugih, kasnejših predpisov lahko nesorazmerno posegla v načelo pravne varnosti (2. člen Ustave). Zato je Vrhovno sodišče določilo, da se morata pri ponovni odmeri komunalnega prispevka uporabiti tako Odlok o komunalnem prispevku kot tudi Odlok o programu opremljanja, ki sta bila uporabljena ob izdaji odpravljenega upravnega akta. Ker pa iz sodbe tudi izhaja obvezen način uporabe teh predpisov, skladen z ZPNačrt, je Vrhovno sodišče določilo, da se lahko uporabita le tako, da se pri odmeri komunalnega prispevka izhaja iz pravilne razlage pojma komunalne opremljenosti parcel v smislu obrazložitve te odločbe, sicer ju kot nezakonitih tožena stranka v svojem postopku ne sme ponovno uporabiti (exceptio illegalis).

31. Iz tega sledi, da je ob pravilni uporabi materialnega prava stvar nadaljnje ugotovitve upoštevnega dejanskega stanja, ki je obstajalo že ob izdaji izpodbijanega upravnega akta. Šele na podlagi take ugotovitve pa je mogoče ponovno odločiti o morebitni odmeri komunalnega prispevka.

K II. točki izreka

32. Ker je tožeča stranka z revizijo uspela, je Vrhovno sodišče odločilo tudi o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje in stroških revizijskega postopka. Stroški postopka na prvi stopnji so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu ter odmerjeni v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV (62,70 EUR), skupaj torej 347,70 EUR. Stroške revizijskega postopka pa je odmerilo upoštevaje prvi odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi z prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in drugim odstavkom 165. člena ZPP po priglašenih stroških, v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) in Zakonom o sodnih taksah. Pri tem je upoštevalo stališče Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 597/2008 z dne 22. 12. 2010, in sicer, da sodišče odmeri stroške v skladu z ob vložitvi pravnega sredstva veljavno Odvetniško tarifo – OT.¹⁶ Glede revizijskega postopka stroški obsegajo nagrado za revizijo 1800 točk (tar. št. 30 OT), kar znaša 826,20 EUR, povečano za 10 odstotkov zaradi zastopanja več strank (3. odstavek 7. člena OT), kar skupaj znaša 908,82 EUR, ter 18,18 EUR za materialne stroške (11. člen OT), vse povečano za 22 % DDV, skupaj 1130,94 EUR. V postopku pred Vrhovnim sodiščem niso bili priznani stroški za poročilo stranki zato, ker je sklenilo, da so zajeti že v vrednosti vloge, v zvezi s katero je bilo poročilo pripravljeno, tožeča stranka pa tudi ni dokazala nasprotnega, to je, da gre za samostojno opravilo. Skupaj znašajo tožeči stranki priznani stroški 1.478,64 EUR. Toženka jih je tožeči stranki dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. O vračilu plačanih sodnih taks pa bo skladno z določbo točke c. Opombe 6.1. Taksne tarife odločilo sodišče prve stopnje.

-------------------------------
¹ Z novelo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.
² Po tej določbi revizija ni dovoljena v volilnih zadevah, v sporih, v katerih je dovoljena pritožba, ter v primeru, če jo vloži nekdo, ki nima te pravice, nekdo, ki jo je umaknil, ali nekdo, ki zanjo nima pravnega interesa, ali če je vložena zoper sodbo, zoper katero je po zakonu ni mogoče vložiti.
³ Tako v sodbah X Ips 269/2006 z dne 23. 4. 2009, X Ips 1063/2006 z dne 27. 5. 2010, X Ips 336/2013 z dne 8. 6. 2015, X Ips 93/2014 z dne 24. 2. 2016, v sklepu X Ips 255/2014 z dne 18. 1. 2017 in drugih.
⁴ Glej tudi sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 328/2009 z dne 26. 8. 2009.
⁵ Kasnejša sprememba dejanskega stanja lahko pod zakonsko določenimi pogoji vodi do odmere komunalnega prispevka od ustreznega časovnega trenutka, vendar pa ni predmet odločanja v tem upravnem sporu. O tem tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 4/2014 z dne 27. 1. 2016.
⁶ Npr. gradbeno dovoljenje, št. 351-1152/2013-7 (04076) z dne 23. 1. 2014, številka 351-157/2015-6 (04068), v skladu s projektom PGD številka 21021-14-K/VK december 2014, izdelovalca ... d. o. o., Ptuj
⁷ Na podlagi 299. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) je ZPNačrt prenehal veljati (razen 89. člena) z dnem uveljavitve novega zakona, njegove določbe pa so se uporabljale do začetka uporabe ZUreP-2. V zvezi z odmero postopkov za komunalnega prispevka prvi odstavek 297. člena ZUreP-2 določa, da se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, končajo po doslej veljavnih predpisih.
⁸ Revidenta ob tem navajata, da naj bi morala del zgrajene infrastrukture brezplačno prenesti v last toženi stranki, kar pa ni predmet revizijske obravnave vprašanja zakonitosti odmere komunalnega prispevka na podlagi upoštevnega dejanskega in pravnega stanja ob izdaji v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe.
⁹ Skladno s 77. členom ZPNačrt občina zagotavlja gradnjo komunalne opreme.
¹⁰ Prvi odstavek določa: "Komunalna oprema so:1. objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja po predpisih, ki urejajo varstvo okolja,2. objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje izbirnih lokalnih gospodarskih javnih služb po predpisih, ki urejajo energetiko, na območjih, kjer je priključitev obvezna,3. objekti grajenega javnega dobra, in sicer: občinske ceste, javna parkirišča in druge javne površine."
¹¹ Ta določa: "Ne glede na določbe prejšnjega odstavka je gradnja objektov dopustna tudi na neopremljenih stavbnih zemljiščih: - če se sočasno z gradnjo objektov zagotavlja tudi opremljanje stavbnih zemljišč po pogodbi o opremljanju ali- če investitor zagotovi samooskrbo objekta s posamezno vrsto komunalne opreme."
¹² Peti odstavek 79. člena ZPNačrt tako določa da se šteje, da so s plačilom komunalnega prispevka poravnani vsi stroški priključevanja objekta na komunalno opremo, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti.
¹³ Tako npr. sodba Vrhovnega sodišča I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016, glede vezanosti na po sodišču ugotovljeno dejansko stanje npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017.
¹⁴ Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi št. Up-95/16 z dne 14. 3. 2019, 28. točka obrazložitve. O tem tudi citirana sodna praksa Vrhovnega sodišča.
¹⁵ O tem Vrhovno sodišče tudi v sodbi X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015, 11. točka obrazložitve in naslednje.
¹⁶ Vrednost točke tako po od 6. 4. 2019 veljavni OT znaša 0,459 EUR.

Datum zadnje spremembe:

10.05.2019

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba III U 12/2019-29
• VSRS Sodba X Ips 27/2017
• UPRS Sodba I U 246/2018-21