VSRS Sklep I Up 109/2016

Jedro

Opredelitev sklepa, ki po vsebini svoje odločitve ustvari zgolj učinek za tek konkretnega postopka, kot upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, ob uporabi ustaljenih metod pravne razlage ni mogoča. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih nadaljnjih posledic, ki temu sklepu lahko šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka tudi učinkovito pravno zavarovana v sodnem postopku. Samo če bi bil izrek sklepa o prekinitvi postopka ob napačnem poimenovanju akta po svoji vsebini meritorna odločitev v smislu 2. člena ZUS-1 (falsa nominatio), bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. To pa v predmetni zadevi ni podano.

Izrek

I. Pritožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnice zoper sklep o prekinitvi postopka A., d. d., št. 550686 z dne 2. 7. 2015, ki ga je ob odločanju o pritožbi s svojo odločbo v spornem delu potrdila tožena stranka s svojo odločbo št. 452-10/2015-02/2015-02/622 z dne 2. 11. 2015.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da je tožbo zavrglo, ker sklep tožene stranke v spornem delu ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, niti sklep iz 5. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. S sklepom o prekinitvi postopka se ne odloča o nobeni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, gre za odločitev, ki se nanaša na izvedbo upravnega postopka, to je rešitve predhodnega vprašanja, ki je procesne narave.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) v pritožbi zoper sklep sodišča prve stopnje poudarja, da je ravnala skladno s pravnim poukom tožene stranke, ki jo je v svoji odločbi o pritožbi poučila, da je zoper le-to dopusten upravni spor. Navaja, da sklep tožene stranke o prekinitvi postopka po vsebini posega v pravni položaj pritožnice, hkrati pa uveljavlja, da je tudi v primeru, če gre za zgolj procesni sklep, s katerim je bilo tudi poseženo v ustavno pravico tožeče stranke, zoper njega možno uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu, saj to zagotavlja 25. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Sodišče prve stopnje v ZUS-1 ni imelo podlage za zavrženje tožbe. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi v celoti in zadevo vrne v ponovno sojenje sodišču prve stopnje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V upravnem sporu je s tožbo izpodbijan dokončni sklep v spornem delu izreka, s katerim je nosilec javnega pooblastila A., d. d., odločil o tem, da se postopek o zahtevi za obnovo postopka pritožnice prekine (3. točka izreka), da so stranke postopka dolžne organ obvestiti o pravnomočnem zaključku pravdnega postopka, ki se vodi pred Okrožnim sodiščem v Celju, opr. št. P 762/2014 (5. točka izreka), da je rok za obveščanje organa o navedeni okoliščini 15 dni po njenem nastopu (6. točka izreka), da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršitve (7. točka izreka) in da bo o stroških odločeno na koncu postopka (8. točka izreka).

7. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da je bil pravni pouk glede možnosti upravnega spora v citirani odločbi tožene stranke z dne 2. 11. 2015 res napačen, vendar pa napačni pravni pouk, ki stranki ne sme biti v škodo, njej tudi ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom. V predmetnem sporu je torej treba razrešiti vprašanje, ali je bila pritožnica skladno z ZUS-1 upravičena vložiti tožbo zoper izpodbijani sklep.

8. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka dokončno odločila o tem, da se postopek odločanja upravnega organa prekine. Vrhovno sodišče se v zvezi s tem strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da gre zgolj za procesni sklep, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice. Edini pravni učinek takega sklepa je v tem, da do nastopa v njem predvidenih okoliščin upravni postopek pred toženo stranko ne teče in da se v tem času ne izvršujejo procesna dejanja ter ne tečejo z zakonom predpisani roki zanje (153. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Tako sklep o prekinitvi postopka ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Prav tako navedeni sklep ni niti eden izmed drugih aktov, ki jih je mogoče skladno z zakonom izpodbijati v upravnem sporu (5. člen ZUS-1).

9. Na navedeno pravno naravo in učinek izpodbijanega sklepa o prekinitvi postopka prav tako ne morejo vplivati okoliščine, ki jih kot posebne navaja pritožnica.¹ Vrhovno sodišče je sicer seznanjeno s stališči Ustavnega sodišča, po katerih naj bi pod določenimi okoliščinami tudi odločitev o prekinitvi postopka pomenila odločanje o pravici v smislu 2. člena ZUS-1 ter prvega odstavka 23. člena in prvega odstavka 157. člena Ustave ter da bi moralo biti zato zoper takšen sklep zagotovljeno sodno varstvo.² Vendar pa Vrhovno sodišče glede na svoj ustavni položaj najvišjega sodišča v državi na razlago zakonskega prava, ki jo v okviru svoje presoje sprejme Ustavno sodišče, ni vezano (127. člen Ustave). Od ustavnopravnih stališč v zvezi z varstvom ustavnih pravic, ki jih sprejme Ustavno sodišče, pa lahko odstopi, kolikor ima za to utemeljene argumente.³ S tem se vzpostavi dialog med sodišči, ki je potreben za zagotovitev pravne varnosti in spoštovanja temeljev ustavne ureditve, vključno z ustavno določenim razmerjem in razmejitvijo pristojnosti med Vrhovnim sodiščem in Ustavnim sodiščem.

10. Ustavno sodišče je svojo odločitev sprejelo na podlagi argumenta, da lahko glede na določene posledice, ki (posredno) izvirajo iz prekinitve postopka, v določenih konkretnih okoliščinah sklepi o prekinitvi postopka "pomenijo odločitev upravnega organa o pravici ali pravni koristi" v smislu 2. člena ZUS-1 ter prvega odstavka 23. člena in prvega odstavka 157. člena Ustave. Za presojo je ključna prav razlaga zakonske opredelitve pojma upravnega akta, zoper katerega je možno sprožiti upravni spor, saj le-tega neposredno na podlagi citiranih določb Ustave ni mogoče začeti.⁴ Vrhovno sodišče pa ne more slediti v navedeni odločbi Ustavnega sodišča sprejeti razlagi zakonskega prava (z vidika pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave).

11. ZUS-1 v drugem odstavku 2. člena opredeljuje, da je upravni akt "upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta." Gre torej za akt, ki na koncu upravnega postopka (ali drugega postopka izdaje upravnega akta) ob izpolnjevanju navedenih pogojev pomeni v svojem bistvu dokončno meritorno odločitev pristojnih organov o (javno)pravnem položaju posameznika. Opredelitev sklepa, ki po vsebini svoje odločitve ustvari zgolj učinek za tek konkretnega postopka, kot upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, zato ob uporabi ustaljenih metod pravne razlage ni mogoča. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih nadaljnjih posledic, ki temu sklepu lahko šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka tudi učinkovito pravno zavarovana v sodnem postopku (23. in 157. člen Ustave).⁵ Glede na navedeno Vrhovno sodišče ugotavlja, da je citirano stališče Ustavnega sodišča glede razlage zakonskega pojma upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 napačno.

12. Opredelitev pravne narave procesnega akta kot meritorne odločitve o pravici stranke nima podlage niti v zakonski ureditvi (ZUP, ZUS-1 itd.), niti v ustaljeni upravnosodni praksi, temu pa nasprotujejo tudi spoznanja domače in primerjalnopravne upravnopravne teorije. Procesni akt je - in ostane - procesni akt, ne glede na to na kakšnem pravnem področju je izdan in v zvezi s kakšnimi okoliščinami. Definira ga njegov izrek, ki ima zgolj učinke na potek postopka (postopek se prekine) in se ne more glede na dejanske okoliščine zadeve transformirati v upravni akt, s katerim se meritorno odloči v zadevi (odloči o pravici). Samo če bi bil izrek sklepa o prekinitvi postopka ob napačnem poimenovanju akta po svoji vsebini meritorna odločitev v smislu 2. člena ZUS-1 (falsa nominatio), bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. To pa v predmetni zadevi ni podano.

13. Vrhovno sodišče tudi zavrača navedbe pritožnice, da je bila zaradi odločitve sodišča prve stopnje prizadeta v svoji pravici do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) oziroma do sodnega varstva (23. člen Ustave). Zoper izpodbijani sklep o prekinitvi postopka je pritožnica že imela možnost pritožbe, ki jo je tudi izkoristila in o kateri je odločila tožena stranka na podlagi vsebinske presoje njenih navedb. ZUS-1 pa ureja pogoje za pristop do sodnega varstva, ki temeljijo na temeljnem izhodišču, da je postopek sodnega varstva v upravnem sporu usmerjen v varstvo oseb, ki so bile upravnimi akti prizadete v njihovem pravno varovanem položaju (1. in 2. člen ZUS-1) in to po dokončnosti navedenih aktov, zoper procesne sklepe in druge akte pa dopušča sodno varstvo samo v tistih izjemoma in izrecno določenih primerih, v katerih je zakonodajalec ocenil, da gre za potrebo po zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (5. člen ZUS-1). S tega vidika je zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva vseh strank v upravnem sporu povezano tudi s preprečevanjem preobremenjevanja sodišč, ki odločajo v upravnem sporu, kar bi lahko vodilo do kršitve pravice do odločanja v razumnem roku strank v upravnih sporih (23. člen Ustave). To je razumno mogoče doseči tudi s tem, da se določijo ustrezne procesne predpostavke, ki omejijo možnost izpodbijanja procesnih aktov v postopku izdaje upravnega akta. S tem je sodno varstvo strank v upravnem sporu sicer odloženo do dokončne meritorne odločitve pristojnega organa o njihovi pravici oziroma obveznosti, vendar samo zato tako sodno varstvo še ni postalo neučinkovito.

14. Sklep o prekinitvi postopka lahko pomeni določeno podaljševanje upravnega postopka, v zvezi s katerim je izključena siceršnja možnost pravnih sredstev za pospešitev upravnega postopka (pritožbe zaradi molka organa). V zvezi s tem pa Vrhovno sodišče poudarja, da ima s posledicami takega podaljševanja prizadeta stranka na voljo možnosti sodnega varstva, ki zagotavljajo varstvo ustavne pravice do odločanja v razumnem roku, pa tudi drugih ustavnih pravic strank, ki bi bile s predolgim trajanjem postopka prizadete. Tako je mogoče sprožiti upravni spor zaradi molka uprave v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva (razen če je bil postopek ustavljen, tretji odstavek 28. člena ZUS-1), saj prekinitev upravnega postopka na to ne vpliva. Ob tem pa se Vrhovno sodišče tudi ne opredeljuje do tega, ali je navedeno sodno varstvo šteti za učinkovito v vseh primerih odločanja, v katerih bi sicer lahko nerazumno dolg čas odločanja organov v upravnem postopku (tudi) kot posledica prekinitve postopka pomenil tudi temelj za vložitev tožbe v upravnem sporu za varstvo navedene ustavne pravice (4. člen ZUS-1). Pomembno pa je, da bi take posledice moral uveljavljati tožnik kot že nastale in ne šele kot bodoče oziroma morebitne posledice, ki bi iz sklepa o prekinitvi postopka lahko izvirale. Tožbe, s katero bi argumentirano uveljavljala kršitev ustavnih pravic, ki sicer z drugimi navedenimi možnostmi upravnega spora ne bi bila učinkovito varovane (4. člen ZUS-1), pa pritožnica ni vložila.⁶

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo pritožnice zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

16. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato na podlagi prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

-------------------------------
¹ Pritožnica kot posebne okoliščine primera zatrjuje, da gre za prekinitev do rešitve predhodnega vprašanja v pravdi, v kateri sama ne sodeluje kot stranka in da zoper njo ne bo učinkovala. Navedeno trditev argumentirano prereka tožena stranka v odgovoru na tožbo.
² Odločba Ustavnega sodišča št. Up-619/15 z dne 2. 6. 2016, 13. točka obrazložitve.
³ Npr. sklep Ustavnega sodišča Up-424/06 z dne 22. oktobra 2009.
⁴ ZUS-1 v tem smislu pomeni način uresničevanja pravice do sodnega varstva na upravnem področju in v tem delu tudi v citirani odločbi Ustavnega sodišča št. Up-619/15 ni bil spoznan za protiustavnega.
⁵ Če se tako v nadaljnjih postopkih kot dejanska posledica nastale procesne situacije pojavi kršitev ustavnih ali zakonskih pravic pritožnika, jih je treba zavarovati prav v teh postopkih.
⁶ Splošno zatrjevanje kršitve pravice do poštenega postopka (22. člen Ustave), ki pa niti ne zatrjuje odsotnosti drugega učinkovitega sodnega varstva, se pojavi le v dopolnitvi tožbe, ki pa je bila vložena po izteku tožbenega roka in je sodišče prve stopnje v svojem postopku sicer ne bi smelo upoštevati.

Datum zadnje spremembe:

12.07.2018

Podobni dokumenti:

• VSRS Sklep I Up 265/2017
• VSRS Sklep I Up 247/2016
• Sklep I Up 326/99