VSK Sodba Cpg 139/2019

Jedro

Izvajanje zdravstvene dejavnosti je v javnem interesu, zato je funkcioniranje sistema zdravstvenega varstva in zavarovanja urejeno z Zakonom o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ). Pri sklepanju pogodb udeleženci niso prosti, ampak morajo upoštevati zakonske omejitve. Po določbi 63. člena ZZVZZ se Zavod, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje in določijo obseg sredstev. Na tej osnovi določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost ter zasebnimi zdravstvenimi delavci. V tretjem odstavku 9. člena Dogovora je določeno, da spremembo višine elementov, med katerimi je tudi plačni razred, partnerji opredelijo z aneksom k Dogovoru. Zavod zato ni bil dolžan avtomatično, brez ustrezne spremembe Pogodbe in Dogovora, spreminjati cen storitev. Če torej pride do spremembe višine posameznih elementov, se ta sprememba upošteva le, če je sklenjen ustrezen aneks k Dogovoru. V primeru, da je treba izvesti postopek po drugem odstavku 63. člena ZZVZZ, pa tak aneks nadomesti odločitev arbitraže, oziroma na koncu sklep Vlade.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je Okrožno sodišče v Kopru zavrnilo tožbeni zahtevek na plačilo 27.043,10 EUR. Pravdni stranki sta sklenili Pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev za obdobje 2016 - 2020 (v nadaljevanju Pogodba), katere sestavni del je bil tudi Finančni načrt za leto 2017. S 1.7.2017 so začeli veljati Aneks št. 10 h Kolektivni pogodbi za javni sektor, Aneks h Kolektivni pogodbi za zaposlene v zdravstveni negi in Aneks h Kolektivni pogodbi za dejavnost zdravstva in socialnega varstva v Sloveniji. Po teh aneksih so se osnovne plače za delavce do 26. plačnega razreda zvišale za dva razreda (med ostalim tudi za skupine delavcev tehnik zdravstvene nege, bolničar negovalec in strežnica). Tožeča stranka je uveljavljala razliko med izplačanim zneskom in zneskom, ki bi ji pripadel po njenih izračunih ob upoštevanju omenjenega povečanja osnovnih plač, saj je menila, da je tožena stranka kršila pogodbo, ker bi morala uskladitev opraviti samostojno in avtomatično, oziroma ker za spremembo ni dala soglasja v postopku splošnega dogovarjanja. Sodišče je zahtevek zavrnilo, ker je predviden postopek v primeru spremembe izhodiščnih elementov za oblikovanje cene storitev in sicer bi udeleženci morali skleniti ustrezen aneks, ni pa bila tožena stranka dolžna sprememb upoštevati avtomatično. Ta postopek je bil celo izveden in se je končal s sklepom Vlade RS, zato tudi ni mogoče govoriti o soodgovornosti tožene stranke, ker ni podala soglasja v postopku splošnega dogovarjanja.

2. Zoper sodbo se tožeča stranka pritožuje. Sodišču očita, da se ni opredelilo do argumentov tožeče stranke pod točkami 7., 8., 9. in 10 prve pripravljalne vloge ter navedbe, podane na naroku 28.3.2019, s katerimi je tožeča stranka zavračala stališča tožene in dodatno utemeljevala svoj zahtevek. V posledici je bilo napačno ugotovljeno dejansko stanje, napačno uporabljeno materialno pravo, sodbe pa se tudi ne da preizkusiti. V nadaljevanju pritožnik komentira vsako posamezno točko obrazložitve sodbe posebej. V zvezi z zavrnitvijo ugovora pasivne legitimacije poudarja, da se sodišče ni opredelilo do navedb o soodgovornosti tožene stranke za nesprejem predlaganih sprememb Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2017 (v nadaljevanju Dogovor). Napačno je materialnopravno izhodišče, da tretji in četrti odstavek Dogovora dajeta podlago za sklepanje, da spremembe plačnih razredov partnerji upoštevajo z aneksom k Dogovoru. Pri tem se je sodišče izognilo razlagi pomena četrtega odstavka 9. člena Dogovora. Navedena določba pomeni obvezujočo zavezo za partnerje Dogovora, da morajo kalkulativne elemente in s tem posledično ceno spremeniti in da takšne zaveze ne smejo prekršiti brez utemeljenih razlogov. Za izračun povprečnega plačnega razreda je treba upoštevati tako plačne razrede delavcev, za katere Aneks h kolektivni pogodbi velja, kot plačne razrede delavcev, za katere aneks ne velja. Prav to je tožeča stranka pri izračunu višine zahtevka storila, tožena pa izračunu ni nasprotovala. Napačno je stališče sodišče, da je za spremembo povprečnega plačnega razreda potrebna sprememba vseh plačnih razredov. Res je Skupnost socialnih zavodov Slovenije predlagala sprejem aneksa k Dogovoru, vendar je to le eden od možnih načinov za uveljavitev povišanja cene. Do sprejetja aneksa ni prišlo, ker sta mu nasprotovali tožena stranka in Ministrstvo za zdravstvo. Na koncu je odločila Vlada RS, ki je predlog Skupnosti v celoti zavrnila. Tožeča stranka vztraja, da je uveljavljala tudi odgovornost tožene stranke za nesprejetje Aneksa in v zvezi s tem njeno kršitev četrtega odstavka 9. člena Dogovora, kakor ga razume pritožnica (v primeru spremembe kalkulativnih elementov so partnerji Dogovora dolžni skleniti ustrezen Aneks). Ker je tožena stranka to določbo kršila, je tožeči stranki nastala škoda. Sodba o tem nima razlogov ali pa so preskopi. Postopek sklepanja aneksa ni enak postopku sklepanja Dogovora, zato je odločanje Vlade pomenilo poseg v že sklenjen odnos med pogodbenima strankama. Sodišče je v nasprotju z dosedanjo sodno prakso (VSL I Cpg 665/2013) ugotovilo, da je bil sklep Vlade veljaven. Razen tega je tožnica zatrjevala tudi nepravilnost sklepa Vlade, torej sprejetje sklepa v nasprotju z določbo 66. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ). Glede avtomatskega usklajevanja cen tožnica vztraja pri navedbah, da cene niso fiksno določene in da jih tožena stranka med letom spreminja na podlagi 8. točke 15. člena Dogovora in na podlagi 3. točke drugega odstavka 9. člena Dogovora, kar je s primeri dokazala, tožena stranka tega ni prerekala, sodišče pa se o tem ni opredelilo. Partnerji Dogovora so zakonito in razumno sprejeli zavezo, da se v kalkulacijah cen avtomatično upoštevajo sprejete spremembe v plačah. Ker kalkulacije izvaja tožena stranka, je ona tista, ki mora upoštevati spremembe. V letih 2014 in 2015 so partnerji sporazumno sprejeli določbo še petega odstavka, s katero so onemogočili uporabo četrtega odstavka (ker bi se sicer cena znižala). Tožena stranka ni znala argumentirati, zakaj je bila ta določba potrebna, če bi držalo stališče, da je pogoj za spremembo cene sklenitev aneksa. Poleg tega je tožena stranka pri sprejemanju Dogovora za leto 2018 predlagala ukinitev četrtega odstavka in te določbe zdaj ni več. Če bi držala razlaga sodišča, ukinitev ne bi bila potrebna. Na koncu pritožnica še pojasnjuje, v čem obstaja soodgovornost tožene stranke za nesprejetje predloga Skupnosti socialnih zavodov Slovenije.

3. V odgovoru na pritožbo je tožena stranka pritrdila razlogom sodišča in predlagala zavrnitev pritožbe. Vztraja pri svojih navedbah, da je tudi sama javni zavod in da jo zavezuje vsakoletni finančni načrt in Dogovor. Izplačevanje mimo teh dveh bi bilo nezakonito. Plače so eden od elementov za izračun cene, poleg tega je Aneks h Kolektivni pogodbi preveč splošen, da bi ga bilo mogoče uporabljati. Dopušča različno povečanje plačnih razredov, poleg tega govori o plačnih razredih za konkretna delovna mesta, ne pa za konkretno vrsto zdravstvene storitve. Zato je problematična neposredna uporaba Aneksa, saj njegova vsebina ni identična z vsebino Dogovora in tudi ni podrobneje opredeljen način preračuna iz povečanih plačnih razredov za delovno mesto v samo vrsto zdravstvene storitve. Bistveno pa je, da tožena stranka tožeči ne izplačuje oziroma vrača sredstev, dejansko porabljenih za izplačila plač, ampak plačuje ceno opravljene zdravstvene storitve. Če bi bila tožena stranka dolžna avtomatično usklajevati cene, bi bilo nepotrebno vsako leto sklepati Dogovor.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Sodišče prve stopnje je v zadevi pravilno uporabilo materialno pravo, svoje zaključke je obrazložilo, da jih je mogoče preizkusiti. Zagrešilo ni niti ostalih očitanih kršitev postopka niti kršitev, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti.

6. Izvajanje zdravstvene dejavnosti je v javnem interesu, zato je funkcioniranje sistema zdravstvenega varstva in zavarovanja urejeno z ZZVZZ. Pri sklepanju pogodb udeleženci niso prosti, ampak morajo upoštevati zakonske omejitve. Po določbi 63. člena ZZVZZ se Zavod, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje in določijo obseg sredstev. Na tej osnovi določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost ter zasebnimi zdravstvenimi delavci. Na podlagi izhodišč, določenih v Dogovoru iz 63. člena ZZVZZ Zavod sklepa pogodbe z izvajalci zdravstvenih storitev, v katerih se med ostalim določijo cene zdravstvenih storitev (64. in 65. člen ZZVZZ). Po 68. členu ZZVZZ se te pogodbe sklepajo za naprej. Do sklenitve pogodbe pa veljajo obveznosti iz prejšnje pogodbe.

7. Ob opisani zakonski ureditvi pritožbeno sodišče soglaša z zaključkom sodišča prve stopnje, da četrtega odstavka 9. člena Dogovora ni mogoče razlagati na način, za katerega se zavzema tožeča stranka. Razmerja med pravdnima strankama so bila določena s Pogodbo. Ker je cena sestavni del Pogodbe, je za njeno spremembo potrebna sprememba Pogodbe (pred tem pa sprememba Dogovora, saj je določitev cene vezana na elemente iz Dogovora in cene partnerji ne morejo prosto dogovarjati). V tretjem odstavku 9. člena Dogovora je določeno, da spremembo višine elementov, med katerimi je tudi plačni razred, partnerji opredelijo z aneksom k Dogovoru, razen če gre za spremembo zneska osnovne plače. Če bi torej partnerji Dogovora želeli dogovoriti, da se cena v primeru spremembe plačnih razredov spremeni brez sklenitve ustreznih aneksov, bi tako tudi dogovorili in ne bi posebej omenili le spremembe osnovne plače. Že iz zgoraj povedanega je očitno, da Zavod ni bil dolžan avtomatično, brez ustrezne spremembe Pogodbe in Dogovora, spreminjati cen storitev. Če pride do spremembe višine posameznih elementov, se ta sprememba torej upošteva le, če je sklenjen ustrezen aneks k Dogovoru, oziroma v primeru, da je treba izvesti postopek po drugem odstavku 63. člena ZZVZZ, tak aneks nadomesti odločitev arbitraže, oziroma na koncu sklep Vlade. Da je treba sprejeti aneks k Dogovoru, je navsezadnje štela tudi Skupnost socialnih zavodov Slovenije¹, ki je tak postopek sprožila². Ker tožena stranka ni bila upravičena spreminjati cen storitev avtomatično brez podlage v ustreznih aneksih, aneksi pa niso bili sklenjeni, Zavod ni kršil Pogodbe (ker ni avtomatično spremenil cen) in njegova odškodninska obveznost iz tega naslova ni nastala.

8. Tožeča stranka je odškodnino uveljavljala še na eni podlagi in sicer naj bi Zavod v nasprotju s svojimi zavezami iz Pogodbe (oziroma Dogovora kot njenega sestavnega dela) nasprotoval povišanju cen in bil s tem soodgovoren za odločitev Vlade. Ne drži, da se sodišče prve stopnje do te podlage ni opredelilo. V točki 10. je obrazložilo svojo ugotovitev, da je bil postopek v zvezi s predlogom za povišanje cen voden v skladu z zakonom. Pritožbeno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da velja določba drugega odstavka 63. člena ZZVZZ tudi za spremembe Dogovora med letom. Če se namreč med letom spremenijo posamezni elementi cen ali pokažejo drugačne potrebe po izvajanju zdravstvene dejavnosti, bi drugačna razlaga pomenila, da sprememba praktično ni možna (če ni soglasja vseh partnerjev), čeprav bi to lahko pomenilo nepopravljivo škodo v sistemu zagotavljanja zdravstvenega varstva. Navsezadnje je Vlada s sklepom z dne 21.12.2017 nekaj pripomb upoštevala in so bile na ta način med letom uveljavljene nekatere spremembe Dogovora. Če bi držalo stališče tožeče stranke, to ne bi bilo možno.

9. Ni sporno, da je bil predlog za spremembo cen (ki so predmet tega postopka) podan 26.9.2017³. Po neuspelih dogovarjanjih in neuspeli arbitraži Vlada RS predloga ni sprejela s sklepom z dne 21.12.2017. Sodišče prve stopnje je torej pravilno sklenilo, da je o spornem vprašanju dokončno odločila Vlada, za sprejem take odločitve pa (že glede na položaj Vlade RS v naši ureditvi) Zavodu ni mogoče pripisati (so)odgovornosti⁴.

10. Na podlagi vsega povedanega je pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo (353.člen ZPP).

-------------------------------
¹ Tožeča stranka ni partner Dogovora, zanjo se dogovarja Skupnost socialnih zavodov Slovenije.
² V zvezi s tem pritožbeno sodišče dodaja, da je odločba VS Ljubljana, na katero se sklicuje, edina v bazi sodnih odločb in zato ne predstavlja usklajene sodne prakse. S stališčem VSL se pritožbeno sodišče ne strinja. Zaradi poudarjenega javnega interesa pogodbene stranke pri sklepanju pogodb o izvajanju programa zdravstvenih storitev niso proste. V Pogodbi sta se stranki strinjali, da je Dogovor sestavni del Pogodbe in da se aneksi k Dogovoru štejejo kot aneksi k Pogodbi (14. člen Pogodbe). Ker sklep Vlade na podlagi določbe 63. člena ZZVZZ nadomešča voljo partnerjev Dogovora, ima torej Vlada po zakonu pooblastilo, da „poseže“ v pogodbeno razmerje. Ne glede na to, pa v predmetni zadevi do spremembe Dogovora in s tem Pogodbe ni prišlo, zato posega Vlade, tudi če bi veljalo stališče iz odločbe VSL I Cpg 665/2013, v pogodbeno razmerje ni bilo (oziroma je bil poseg le v tem, da je bilo dokončno odločeno, da aneksa k Dogovoru ne bo).
³ Kar pomeni, da tožeči stranki tudi v primeru, da bi protipravnost ravnanja Zavoda izkazala (kar pa ji ni uspelo), odškodnina najmanj pred tem datumom (oziroma pred rokom, ki je bil v dopisu postavljen za odgovor na predlog, to je 6.10.2017) ne bi šla, saj ni bilo nobenega zahtevka, s katerim bi Zavod lahko soglašal.
⁴ Tudi sicer je tožeča stranka v zvezi s tem navajala le, da sklep Vlade ni merodajen (kar ne drži, kot je bilo zgoraj pojasnjeno) in da bi moral Zavod na podlagi Pogodbe že vnaprej soglašati s spremembo cen (pri čemer ni sporno, da s spremembo ni soglašalo tudi Ministrstvo za zdravje kot eden od partnerjev Dogovora).

Datum zadnje spremembe:

04.11.2019

Podobni dokumenti:

• VSRS Sklep III DoR 188/2019-10
• Sodba III Ips 36/95
• Sodba II Ips 97/93