UPRS Sklep III U 62/2018-27

Jedro

Pravni interes kot procesna predpostavka mora biti podan ves čas trajanja upravnega spora. Pri presoji, ali je pravni interes (še) podan, se zato upoštevajo vse spremembe tožnikovega pravnega položaja, ki privedejo do situacije, v kateri tožnik za postopek nima več interesa, ne glede na to, kdaj so se te spremembe zgodile. Tožnici je bilo gradbeno dovoljenje izdano in je pravnomočno, kar pomeni, da je cilj, ki ga je zasledovala z vlogo za izdajo soglasij (soglasja za poseg v varovalni pas občinske ceste in soglasja za priključitev na občinsko cesto), dosegla in da si tudi v primeru morebitnega uspeha s tožbo v tem upravnem sporu svojega pravnega položaja, ki ga je dosegla z izdajo pravnomočnega gradbenega dovoljenja, ne bi mogla izboljšati.

Izrek

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Obrazložitev

1. Z odločbo št. 351-0082/2017-3 z dne 15. 12. 2017 (v nadaljevanju: prvostopenjska ali izpodbijana odločba) je Občinska uprava Občine ... odločila, da se investitorki A.A. (tožnici v tem upravnem sporu) zavrne zahtevek za izdajo soglasja za priključitev na javno pot JP ... preko parc. št. 1114/5, 1115 in 1117/2, vse k.o. ..., ter za izdajo soglasja za gradnjo v varovalnem pasu JP ... za gradnjo nezahtevnega objekta - samostojno parkirišče do 200 m2 na parc. št. 1117/1 k.o. ... ter da v postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ navaja, da zahtevku priložena projektna dokumentacija št. NO-10/14, ..., november 2017, ni skladna z Odlokom o občinskem podrobnem prostorskem načrtu ... (v nadaljevanju: OPPN). Po 14. členu OPPN je dovoljena fazna gradnja objektov, pri čemer je etapnost izgradnje objektov pogojena s sočasno izgradnjo infrastrukture tako, da je omogočeno funkcioniranje posameznega zgrajenega objekta in je dimenzionirana na končno stanje. Zato po mnenju prvostopenjskega organa do rešitve predhodnega vprašanja o tem, kakšno bo končno stanje bodoče javne infrastrukture (točne lokacijske in višinske kote nove povezovalne ceste), soglasja za priključek in soglasja za gradnjo v varovalnem pasu ni mogoče izdati.

2. Župan Občine ... je z odločbo št. 351-0082/2017-8 z dne 21. 2. 2018 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba) odločil, da se pritožbi tožnice zoper izpodbijano odločbo ne ugodi in da v postopku izdaje drugostopenjske odločbe niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi ugotavlja, da je tožnica soglasji zahtevala zaradi izdaje gradbenega dovoljenja, in sicer za gradnjo novega objekta - samostojnega parkirišča kot nezahtevnega objekta na parc. št. 1117/1 k.o. .... Tožnica kot investitorka načrtuje gradnjo, dimenzionirano na obstoječe stanje. V vlogi, s katero je zaprosila za predmetni soglasji, in tudi v pritožbi namreč navaja, da se bodo pri gradnji samostojnega parkirišča ohranile sedanje višinske kote, saj OPPN ... ne vsebuje spremembe višine terena, kar pomeni, da je parcela že sedaj prilagojena na bodoče stanje javne infrastrukture. Drugostopenjski organ se s tem ne strinja in obrazlaga, da nameravana gradnja ni v nasprotju zgolj s 14. členom OPPN, temveč tudi z določbami 10., 11., 13. in 15. člena OPPN in prilogami. Glede na tam določene pogoje, ki izhajajo iz dejstva, da gre za poplavno območje, dimenzioniranje parkirišča na sedanje stanje ne zagotavlja takšne fazne gradnje na tem območju, da bi bilo omogočeno funkcioniranje načrtovanega objekta (samostojnega parkirišča) tudi po izgradnji nove javne infrastrukture, to je predvidene dovozne javne ceste. Prišlo bi namreč do situacije, ko bi bilo parkirišče na sedanji koti, predvidena dovozna cesta pa se bo prilagodila objektom, ki bodo dvignjeni najmanj 0,5 m nad koto 100-letnih poplavnih voda. Dosedanji dostop s parkirišča na cesto tako ne bi bil več mogoč in bodo torej neizogibno potrebne določene prilagoditve, da bo parkirišče funkcionalno povezano z dostopom na novo javno cesto. Projektna dokumentacija izgradnje nove javne infrastrukture bo določila točne lokacijske in višinske kote povezovalne ceste, po tej projektni dokumentaciji bo moč konkretno ugotoviti in določiti tudi spremembe dostopa obravnavanega parkirišča na javno cesto.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu. V tožbi navaja, da je bila zahteva za izdajo soglasij vložena 4. 12. 2017, izpodbijana odločba pa izdana 15. 12. 2017, kar pomeni, da je toženka zamudila rok iz drugega odstavka 50a. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), po katerem mora pristojni soglasodajalec pri nezahtevnem objektu soglasje izdati v desetih dneh od prejema zahteve, sicer se po petem odstavku istega člena ZGO-1 vzpostavi fikcija, da je soglasje dano. Na tej podlagi je tožnica že s potekom 14. 12. 2017 pridobila zahtevana soglasja, kasnejše odločbe, s katerimi je toženka ponovno odločala o pravnomočno odločeni zadevi, pa so nezakonite in neutemeljeno posegajo v pravni položaj tožnice. Kot nadalje poudarja, je izdaja soglasja vezana na obstoječe in ne na bodoče stanje, ki še ni realizirano in niti ni jasno, kdaj naj bi (če sploh) nastalo. Če bi se izdaja soglasja vezala na morebitno bodočo infrastrukturo, bi bili vsi investitorji v negotovosti, kdaj (če sploh) je soglasje mogoče dobiti. Takšna razlaga toženke očitno krši načelo pravne varnosti. Poleg tega je toženka, ko se je pri odločitvi sklicevala (tudi) na karto razredov poplavne varnosti, presegla svoje pristojnosti, saj je presoja dopustnosti gradnje z vidika posegov v okolje v pristojnosti drugih soglasodajalcev. Toženka ima pristojnost odločati o izdaji soglasja zgolj z vidika varovanja občinske ceste in prometa na njej. V obrazložitvi odločb bi morala navesti, kateri projektni pogoji iz njene pristojnosti niso izpolnjeni, česar ni storila. Tožnica se v dokaznem smislu sklicuje na upravne spise zadeve, sklicuje se tudi na sodno prakso ter sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi razsodi, da se izpodbijana prvostopenjska in drugostopenjska odločba odpravita ter se postopek št. 351-0082/2017 ustavi. Zahteva, da ji toženka povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo povzema potek upravnega postopka in navaja, da je bila izpodbijana odločba izdana v predpisanem roku. Meni namreč, da ni mogoče šteti, da je bila zahteva vložena na dan, ko je bila oddana po elektronski poti, temveč 6. 12. 2017, ko je pristojna oseba prvostopenjskega organa elektronsko sporočilo prevzela s centralnega elektronskega naslova, odprla upravni spis in ga posredovala pristojni osebi. Tudi sicer pa negativna odločitev soglasodajalca, izdana po prekoračitvi zakonskega roka, izpodbije zakonsko fikcijo, da je bilo soglasje dano. Poleg tega tožnica šele v tožbi prvič navaja, da naj bi bila odločba izdana prepozno. Toženka je pri presoji izpolnjevanja pogojev izhajala iz navedb v obravnavani tožničini vlogi, da gre za izdajo soglasja za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo - samostojno parkirišče kot nezahtevni objekt. Izjeme od splošno določene etapnosti iz 14. člena OPPN pa so dopustne zgolj za zasaditve in urejanje parkirišč (15. člen OPPN), kamor pa izgradnja novega objekta ne spada. Toženka zavrača očitek, da je z izpodbijano odločbo presegla svojo pristojnost, in ponovno pojasnjuje, zakaj projektne rešitve niso skladne s prostorskim aktom. Sklepno se sprašuje o obstoju tožničinega pravnega interesa za vodenje tega upravnega spora, kolikor se tožnica v postopku izdaje gradbenega dovoljenja sklicuje, da je soglasje pridobila na podlagi zakonske fikcije iz 50a. člena ZGO-1.

5. Tožnica v dne 12. 7. 2018 poslani vlogi utemeljuje, da je kot dan vložitve zahteve za izdajo soglasij treba šteti dan, ko je bila vloga poslana po elektronski poti, to je 4. 12. 2017. Zaradi na podlagi zakonske fikcije danih soglasij je nato izdana izpodbijana odločba v nasprotju z načelom ne bis in idem ter načelom pravne varnosti. Tožnica izkazuje pravni interes za ta upravni spor, ker bosta izpodbijani odločbi negativno vplivali na postopek izdaje gradbenega dovoljenja ter bo šele njuna razveljavitev omogočila uveljavitev pravilne in zakonite odločbe, izdane na podlagi zakonske fikcije, ki pa ne obstoji v fizični obliki. Ker so si tako o isti zadevi izdane odločbe vsebinsko nasprotujoče, ima tožnica pravni interes za ugotovitveno tožbo oziroma za to, da sodišče izdani odločbi odpravi oziroma razveljavi ter se tako odpravi negotovi položaj tožnice.

6. Toženka je v dne 23. 5. 2019 poslani vlogi sporočila, da je Upravna enota ... tožnici izdala gradbeno dovoljenje št. 351-177/2017-86 z dne 11. 4. 2019 za gradnjo nezahtevnega objekta - samostojnega parkirišča (v nadaljevanju: gradbeno dovoljenje), ki je postalo pravnomočno dne 24. 4. 2019. Gradbeno dovoljenje in potrdilo Upravne enote ... z dne 22. 5. 2019 o njegovi pravnomočnosti je sodišču tudi predložila. Glede na navedeno meni, da odločbi, ki ju v tem upravnem sporu izpodbija tožnica, ne posegata (več) v njeno pravico oziroma pravno korist.

7. Po tem, ko je podala več vlog, v katerih se je sklicevala na možnost mirne rešitve spora, je tožnica v dne 1. 6. 2020 poslani vlogi izpostavila, da toženka ni prerekala navedb iz tožničine prejšnje vloge, torej jih priznava, zato je tožbi treba ugoditi. Sicer pa tožnica obrazlaga, da ima še vedno pravni interes za ta upravni spor. Pri presoji slednjega po njenem mnenju ni mogoče upoštevati naknadno izdanega gradbenega dovoljenja, ker gre za nova dejstva oziroma dokaze, ki v času upravnega odločanja še niso obstajali in jih zato sodišče ne sme uporabiti. Kot pojasnjuje, je tožbo vložila, ker je iz zahteve Upravne enote ... z dne 19. 2. 2018 za dopolnitev vloge izhajalo, da gradbenega dovoljenja, če tožnica ne bo predložila zahtevanih soglasij, ne bo mogoče izdati. Zato je imela pravni interes za vložitev te tožbe. Pravni interes kljub izdanemu gradbenemu dovoljenju tudi še vedno ohranja. Z vlogo za izdajo soglasij je zahtevala ne le izdajo soglasja za poseg v varovalni pas kategorizirane javne poti JP ..., temveč vezano na bodočo ureditev tudi izdajo soglasja za poseg v varovalni pas predvidene širitve JP .... Upravna enota je v gradbenem dovoljenju odločitev sprejela samo za varovalni pas obstoječe kategorizirane javne poti .... Do ureditve za novo povezovalno cesto, priključitveni krak JP ... se ni opredelila. Toženka je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja podala izjavo, da glede na grafične priloge OPPN na odmike, kot izhajajo iz vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja, nima pripomb. S takšno opredelitvijo je izrazila dovoljenje za vse posege, tudi za posege v varovalni pas bodočega kraka JP .... Vendar pa soglasja kot upravnega akta ni izdala, čeprav je bilo v tožničini vlogi zahtevano. Predmetni upravni spor je torej potreben, ker toženka o tem delu vloge ni odločala, v njem pa naj se ugotovi, da sta izpodbijani odločbi nezakoniti in obvelja na podlagi zakonske fikcije izdano soglasje, tako, da se bo štelo, da je izdano tudi v delu, o katerem toženka ni odločala. Tožničin pravni interes je v tem, da namerava na zemljišču, za katerega ji je bilo izdano gradbeno dovoljenje, izvesti tudi enostavni objekt (zapornica, kovinski ali potopni stebriček) kot vzdrževalna dela. Zato je z vlogo zahtevala izdajo soglasja, ki bi ji dovoljevalo poseg v varovalni pas tako obstoječe kot predvidene povezovalne ceste. Takšno soglasje bi imelo naravo trajne pravice, s čimer se varuje položaj tožnice ne zgolj kot sedanje, temveč tudi kot bodoče investitorke. Ob ugotovitvi nezakonitosti izpodbijanih odločb bo obveljalo soglasje na podlagi zakonske fikcije, ki ga bo lahko predložila pri drugih nameravanih posegih. Po 31. členu sedaj veljavnega Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ) se v zvezi s pridobivanjem gradbenega dovoljenja ne izdajajo več soglasja, temveč mnenja. Z ugotovitvijo, da je bilo soglasje izdano na podlagi zakonske fikcije, bo tožnici zagotovljeno varstvo pridobljene pravice - soglasja, ki bi se sicer po novi zakonodaji spremenilo v mnenje, ki pa mu GZ odvzema naravo samostojnega upravnega akta in s tem tudi samostojno sodno varstvo. Tožnica nadalje navaja, da se lastniki zemljišč ob bodočem kraku javne poti JP ... v postopku sprejemanja OPPN niso mogli opredeliti do tega dejstva (območje varovalnega pasu za gradnjo javne poti), saj je OPPN v tem delu pomanjkljiv, ker ne vsebuje lista za prikaz javnega dobra. Glede na zakon bo pri gradnji povezovalne ceste morala biti presojana tudi pravica graditi za varovalni pas, kolikor bo ta na podlagi projektne dokumentacije posegel v lastninsko pravico drugega lastnika. Ker gre torej za pravico oziroma pravno korist tožnice, bi toženka presojo, ali gre za poseg v varovalni pas predvidene povezovalne ceste, morala opraviti.

8. Tožnica navaja še, da izkazuje tudi pravni interes za izdajo soglasja za priključitev na javno pot JP .... To soglasje je Upravna enota najprej zahtevala, nato pa je v obrazložitvi izdanega gradbenega dovoljenja zgolj skopo pojasnila, da soglasja upravljavca ni potrebno pridobiti, ker se gradnja ne nahaja v šestmetrskem varovalnem pasu obstoječe javne poti in obstoječega priključka. Pri tem odločitve ni pravno utemeljila, čeprav je v nasprotju z odločbo soglasodajalca - toženke in zato lahko predmet naknadne pritožbe. Nekoliko bolj, vendar ne dovolj, je Upravna enota to pojasnila tekom postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Tožnica izkazuje pravni interes, ker bi ob upoštevanju, da gre v konkretnem primeru za obstoječ priključek, izdano soglasje pomenilo pridobitev legalnega dostopa do javne ceste, hkrati pa zaščito in izkazovanje pravic pri poznejšem upravljanju objekta. Odločitev Upravne enote o gradbenem dovoljenju je bila, kot rečeno, v nasprotju z odločbo toženke, ki se s tem v prihodnje morda ne bi strinjala in bi (čeprav ni podala pritožbe zoper gradbeno dovoljenje) vložila predlog za odločanje po nadzorstveni pravici, na podlagi česar bi lahko bilo gradbeno dovoljenje, če bi se ugotovilo, da je bilo za njegovo izdajo potrebno soglasje, odpravljeno oziroma razveljavljeno. Opisanih negotovosti bi se tožnica rešila z odpravo oziroma razveljavitvijo izpodbijanih odločb ter posledično zagotovitvijo obstoja na podlagi zakonske fikcije pridobljenih soglasij. Kot dokaze za svoje navedbe predlaga še gradbeno dovoljenje, v postopku njegove izdaje prejeto zahtevo Upravne enote Idrija z dne 19. 2. 2018 za dopolnitev vloge, zapisnik ustne obravnave v postopku izdaje gradbenega dovoljenja z dne 13. 6. 2018, pojasnilo Upravne enote z dne 17. 10. 2018, sklicuje se na sodno prakso ter pojasnilo MOP glede izdajanja soglasij oziroma mnenj po novi gradbeni in prostorski zakonodaji z dne 20. 6. 2018, Kompendij MOP - zbirka vprašanj in odgovorov ter pojasnila MOP glede statusa te zbirke z dne 30. 10. 2014. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi ter odpravi oziroma razveljavi izpodbijani odločbi, toženki pa naloži povračilo stroškov postopka.

9. Toženka v dne 11. 6. 2020 poslani vlogi vztraja, da je pravni interes tožnice z izdajo gradbenega dovoljenja izčrpan, o bodočih posegih pa v tem postopku ni mogoče odločati.

K I. točki izreka:

10. Glede na določbe 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) je v upravnem sporu dopustno izpodbijati tisti dokončni upravni akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. V obravnavanem primeru je to prvostopenjska odločba. Drugostopenjska odločba, ki vsebuje le odločitev o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo in akcesorno stroškovno odločitev, po določbah ZUS-1 ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu (zoper takšno odločbo vloženo tožbo je treba že na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči); se pa v drugostopenjski razlogi štejejo kot razlogi, s katerimi se dopolnjuje utemeljitev prvostopenjske odločbe kot tistega upravnega akta, ki ga je po določbah ZUS-1 mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo v nadaljevanju obravnavalo kot tožbo zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo (katere obrazložitev je bila dopolnjena z drugostopenjsko odločbo).

11. Za vsebinsko obravnavanje tožbe v upravnem sporu morajo biti izpolnjeni (tudi) vsi (ostali) pogoji, ki jih za to določa zakon, to so t.i. procesne predpostavke. Med njimi je tudi v 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 opredeljena predpostavka, ki se nanaša na obstoj pravnega interesa. Po navedeni določbi ZUS-1 sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Vsakdo, ki v upravnem sporu uveljavlja varstvo svojih pravic ali pravnih koristi, mora torej ves čas postopka izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo, kar pomeni, da mora izkazati, da bi ugoditev njegovi tožbi zanj pomenila določeno pravno korist, ki bi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja in ki je brez tega ne bi mogel doseči. Na obstoj pravnega interesa pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

12. Navedena predpostavka v obravnavanem primeru ni izpolnjena, po presoji sodišča namreč tožnica ne izkazuje pravnega interesa za ta upravni spor. V tej zvezi je treba povedati, da je tožnica tožbo opredelila kot tožbo na odpravo izpodbijanega upravnega akta oziroma aktov in da so v tem smislu oblikovani tudi njeni predlogi odločitve, ki naj jo sprejme sodišče. V posameznih vlogah pa omenja tudi (pravni interes za) ugotovitveno tožbo, vendar pa tudi za takšno tožbo pravnega interesa, glede na v nadaljevanju obrazložene razloge, ne izkazuje.

13. Izpodbijana prvostopenjska odločba je po svoji vsebini odločitev o soglasju, ki (je) mora(lo) biti pridobljeno za nameravano gradnjo, in sicer soglasju za poseg v varovalni pas občinske ceste in soglasju za priključitev na občinsko cesto. Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), katerega določbe so relevantne za obravnavano zadevo,¹ je namreč v prvem odstavku 49b. člena določal, da je za nameravano gradnjo, ki leži na območju, ki je s posebnimi predpisi ali s tem zakonom opredeljeno kot varovalni pas gospodarske javne infrastrukture, ali na območju, ki je s predpisi opredeljeno kot varovano območje, treba k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja pridobiti soglasje pristojnega soglasodajalca. Zakon o cestah (v nadaljevanju: ZCes-1) kot področni zakon pa v drugem odstavku 97. člena predpisuje, da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste, ki v skladu s tretjim odstavkom istega člena soglasje izda, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Po prvem odstavku 4. člena Odloka o občinskih cestah v Občini ...(Uradni list RS, št. ..., v nadaljevanju: Odlok), ki se je uporabljal v času izdaje izpodbijane odločbe (in je prenehal veljati 4. 8. 2018 z uveljavitvijo novega Odloka o občinskih cestah ..., Uradni list RS, št. ...) se občinske ceste kategorizirajo na lokalne ceste, javne poti in javne poti za kolesarje; po petem odstavku 30. člena Odloka se varovalni pas občinske ceste meri od zunanjega roba cestnega sveta ter je pri javni poti na vsako stran občinske ceste širok 6 m. Soglasje za priključitev na občinsko cesto pa ureja 99. člen ZCes-1, ki določa, da se priključki nekategoriziranih cest ter individualni priključki na občinske ceste lahko gradijo ali rekonstruirajo le s soglasjem upravljavca občinskih cest, ki takšno soglasje izda, če ugotovi, da to ne bo imelo škodljivih posledic za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej; s soglasjem na podlagi predpisa, ki ureja cestne priključke na javne ceste, se določijo tehnični in drugi pogoji gradnje, rekonstrukcije in vzdrževanja priključka ter njegova opremljenost s prometno signalizacijo (prvi in drugi odstavek 99. člena ZCes-1).

14. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tekom tega upravnega spora, dne 11. 4. 2019 Upravna enota ... tožnici izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta - samostojnega parkirišča na delu zemljišča s parc. št. 1117/1 k.o. ..., ki je postalo pravnomočno 24. 4. 2019. V obrazložitvi gradbenega dovoljenja je navedeno, da soglasja upravljavca ni potrebno pridobiti, ker se lokacija parkirišča ne nahaja v šestmetrskem varovalnem pasu obstoječe JP ... in obstoječega priključka na JP. Upravna enota je še navedla, da ker predvidena povezovalna cesta, ki je razvidna iz grafičnih prilog OPPN, še ni izvedena, pri tem ne gre za kategorizirano javno pot in varovalni pas javne poti in da zato zahtevka ni mogoče reševati na bodoče stanje, ki še ni realizirano, zaradi česar tožnici soglasja tudi ni potrebno pridobiti.

15. Med strankama je sporno, ali (po izdaji gradbenega dovoljenja) obstaja pravni interes tožnice za ta upravni spor. Kot že rečeno, sodišče ugotavlja, da ta procesna predpostavka v konkretnem primeru ni (več) podana.

16. V tej zvezi je treba najprej kot neutemeljeno zavrniti tožničino razlogovanje, da se pri presoji obstoja pravnega interesa za tožbo sploh ne bi smelo upoštevati. okoliščine, da je bilo po njeni vložitvi izdano gradbeno dovoljenje. Pravni interes kot procesna predpostavka mora biti podan ves čas trajanja upravnega spora. Pri presoji, ali je pravni interes (še) podan, se zato upoštevajo vse spremembe tožnikovega pravnega položaja, ki privedejo do situacije, v kateri tožnik za postopek nima več interesa, ne glede na to, kdaj so se te spremembe zgodile. To izhaja tudi iz upravnosodne prakse (prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 614/2005 z dne 24. 1. 2007 in sklep tega sodišča I U 1536/2016 z dne 5. 12. 2017).

17. Z vlogo z dne 4. 12. 2017, na podlagi katere je bila izdana izpodbijana odločba, je tožnica zahtevala izdajo soglasij (soglasja za priključek na javno pot JP ... in soglasja za gradnjo v varovalnem pasu JP ...)² za namen pridobitve gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - samostojnega parkirišča na parc. št. 1117/1 k.o. .... V vlogi je navedeno, da se podaja za izdajo soglasij, ki jih je treba predložiti k vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja za predmetno gradnjo, in da se ji prilaga gradivo za pridobitev gradbenega dovoljenja. Tožbo je tožnica vložila, ker je bila izdaja navedenih dveh soglasij z izpodbijano odločbo zavrnjena, saj je menila, da zato Upravna enota ... (tudi glede na to, da je z zahtevo za dopolnitev vloge z dne 19. 2. 2018 od tožnice zahtevala predložitev teh soglasij) gradbenega dovoljenja ne bo izdala. Tako je nenazadnje tožnica sama navedla tudi v vlogi, ki jo je v tem upravnem sporu podala 1. 6. 2020. Tožnici je bilo gradbeno dovoljenje izdano in je pravnomočno. Kar pomeni, da je cilj, ki ga je zasledovala z vlogo za izdajo soglasij, dosegla in da si tudi v primeru morebitnega uspeha s tožbo v tem upravnem sporu svojega pravnega položaja, ki ga je dosegla z izdajo pravnomočnega gradbenega dovoljenja, ne bi mogla izboljšati.

18. Tožnica svoj pravni interes nadalje utemeljuje s trditvami, da namerava v bodoče izvesti še druge gradbene posege, za dokazovanje skladnosti oziroma dopustnosti katerih bi uporabila izdano pozitivno odločbo kot splošno soglasje. S takšnimi navedbami po presoji sodišča pravnega interesa za vodenje tega upravnega spora ne more utemeljiti. ZGO-1 je v 3. točki prvega odstavka 66. člena določal, da mora pristojni upravni organ, preden izda gradbeno dovoljenje, preveriti, ali so k predvideni gradnji pridobljena vsa predpisana soglasja. Izpolnjevanje pogojev za gradnjo se (je) ugotavlja(lo) v vsakem konkretnem primeru posebej glede na značilnosti gradnje, prikazane v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju: PGD), kar pomeni, da je za izdajo gradbenega dovoljenja relevantno le soglasje, ki je dano h konkretni gradnji, prikazani v PGD. Tudi v upravnosodni praksi je ustaljeno stališče, da se v postopkih izdaje dovoljenj za gradnjo upoštevajo le tista soglasja, ki so dana za konkretni poseg, ki je predmet gradbenega dovoljenja, in da se mora soglasje nanašati na tisto projektno dokumentacijo, ki je podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja (npr. sodba tega sodišča III U 393/2012 z dne 19. 9. 2013 in I U 874/2016 z dne 20. 4. 2017). Vsebine oziroma dometa soglasja torej ni mogoče širiti na splošen preizkus skladnosti, zato je stališče, da bi tožnica v predmetnem postopku izdano soglasje lahko uporabila, kot da je splošno, nepravilno.

19. Glede na tožničine navedbe sodišče dodaja, da je GZ soglasja prekvalificiral v mnenja (glej 31. in 40. člen GZ), pri čemer sprememba ni le terminološkega, ampak tudi vsebinskega značaja. Investitor mora sedaj pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pridobiti mnenja pristojnih mnenjedajalcev. V mnenju se mora mnenjedajalec opredeliti glede skladnosti dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja s predpisi iz njegove pristojnosti, prav tako mora določiti morebitne pogoje za izdelavo dokumentacije za izvedbo gradnje in uporabo objekta. Tudi iz četrtega odstavka 4. člena Pravilnika o podrobnejši vsebini dokumentacije in obrazcih, povezanih z gradnjo objektov, izhaja, da projektant značilnosti objekta v projektni dokumentaciji določi s tekstualnimi opisi in navedbami podatkov o objektu ter grafičnimi prikazi, ki se izdelajo glede na namen, vrsto, velikost, zmogljivost, predvidene vplive in druge značilnosti objekta; 9. in 10. člen tega Pravilnika pa opredeljujeta vsebino projektne dokumentacije za pridobitev mnenj, pri čemer je iz vsebine določb jasno, da se tako tekstualne rešitve kot grafični, lokacijski in tehnični prikazi nanašajo na konkreten poseg oziroma objekt. Povedano drugače, od vrste in značilnosti posameznega posega je odvisno, čigava soglasja oziroma mnenja (če sploh katera) bi moral investitor pridobiti v konkretnem primeru. Tudi če nameravani gradbeni posegi tožnice predstavljajo posege, ki sodijo v okvir enostavnih objektov oziroma vzdrževalnih del, za katera skladno s predpisi gradbeno dovoljenje ni potrebno, tožnica v obravnavanem upravnem postopku morebiti izdanega soglasja zanje ne bi mogla uporabiti, saj se tudi po novi zakonodaji mnenja nanašajo na konkreten objekt oziroma poseg.

20. Slediti ni mogoče navedbam tožnice, da pravni interes izkazuje zato, ker bi z odpravo oziroma razveljavitvijo izpodbijanih odločb (ali ugotovitvijo njihove nezakonitosti) prišla do veljave fikcija, da sta bili zadevni soglasji pridobljeni na podlagi 50a. člena ZGO-1. V tej zvezi podano stališče toženke, da po prekoračitvi zakonskega roka izdana negativna odločitev pristojnega organa izpodbije zakonsko domnevo, da je bilo soglasje dano zaradi molka organa, sicer nima (več) podlage v zakonu. V času vložitve obravnavane vloge in izdaje izpodbijane prvostopenjske odločbe je bila namreč že uveljavljena ureditev iz ZGO-1D, po kateri izdaja zavrnilne odločbe po preteku roka ne vpliva na nastop fikcije iz 50a. člena ZGO-1 (prim. sodbo tega sodišča v zadevi I U 702/2014). Vendar pa se sodišče ni spuščalo v vsebinsko presojo, ali je bila izpodbijana odločba izdana v predpisanem roku, saj ne glede na to tožnica pravnega interesa za tožbo ne izkazuje. Soglasji, ki naj bi ju pridobila na podlagi fikcije iz 50a. člena ZGO-1, je namreč potrebovala za pridobitev gradbenega dovoljenja za nameravano gradnjo, to je gradnjo nezahtevnega objekta - samostojnega parkirišča na parceli 1117/1 k.o. ... Ta cilj je že dosegla, v postopku pridobivanja drugih gradbenih dovoljenj oziroma v zvezi z drugimi nameravanimi posegi pa predmetnih soglasij iz predhodno obrazloženih razlogov ne bi mogla uporabiti.

21. Prav tako tožnici ni mogoče slediti, ko zatrjuje, da je ta upravni spor potreben, ker z izpodbijano odločbo ni bilo odločeno o njeni vlogi z dne 4. 12. 2017 v celoti. Tudi kolikor bi bilo tako, namreč ni mogoče zaključiti, da tožnica varstva svojega pravnega položaja drugače ne more doseči. Če meni, da pristojni organ ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet upravnega postopka, ima namreč stranka možnost predlagati, da o vprašanjih, ki v že izdani odločbi niso bila zajeta, izda dopolnilno odločbo (220. člen ZUP), zoper katero ima nato možnost vložiti pritožbo in sprožiti upravni spor. Sicer pa sodišče v zvezi z zatrjevanjem, da z izpodbijano odločbo ni bilo odločeno (tudi) o soglasju za poseg v varovalni pas nameravane povezovalne ceste, pripominja, da se izpolnjevanje pogojev ugotavlja v vsakem konkretnem primeru (glede na vse okoliščine primera) posebej. V fazi, ko je gradnja povezovalne ceste zgolj splošno (brez opredeljenih tehničnih specifikacij) predvidena, še niti ni mogoče ugotavljati, kakšen vpliv bi imela nameravana gradnja na prometno varnost in preglednost na odseku nameravane občinske ceste, zato bi bila zahteva po izdaji takšnega soglasja preuranjena.

22. Sodišče tožnici ne sledi niti, kolikor zatrjuje, da je podan pravni interes za ta upravni spor, ker bi izdaja soglasja o dopustnosti njenega posega v varovalni pas predvidene povezovalne ceste zanjo pomenila bodoče upravičenje, in sicer v postopku, ko bo toženka kot investitorka nameravane gradnje nove povezovalne ceste morala izkazati svojo pravico graditi na zasebnih zemljiščih, namreč tistih, ki bodo pomenila varovalni pas nameravane ceste. Tudi kolikor prostorski ureditveni pogoji OPPN vsebujejo zgolj tekstualni del oziroma kolikor je grafični prikaz razmejitev (območja urejanja bodoče občinske ceste) pomanjkljiv, (ne)omemba posameznih parcelnih številk sama po sebi ne pomeni, da zemljišče leži oziroma ne leži v območju urejanja. To, da je območje opredeljeno kot varovalni pas, ne pomeni, da se na zemljišču ne sme graditi, ampak le, da je gradnja mogoča pod določenimi pogoji. Pri čemer je treba dodati, da tožba v upravnem sporu nima narave preventivnega sodnega varstva za hipotetične situacije, zato pravni interes tožnice, kolikor pri tožbi vztraja z namenom, da si zagotovi določen položaj kot lastnik zemljišča v območju potencialne gradnje, ni izkazan.

23. Tožnica pravnega interesa za ta upravni spor ne more utemeljiti s sklicevanjem, da je izdano gradbeno dovoljenje v delu, ki se nanaša na soglasje za priključitev, pomanjkljivo in da ima zato interes za izdajo tega soglasja. Sodišče v tej zvezi najprej pripominja, da je predmet tega upravnega spora izpodbijana odločba in ne gradbeno dovoljenje, slednje je pomembno (le) v obsegu njegovega (pravnomočnega) obstoja. Nadalje je treba povedati, da je po prvem odstavku 99. člena ZCes-1 soglasje upravljavca občinske ceste potrebno, ko gre za gradnjo ali rekonstrukcijo individualnih priključkov na občinsko cesto. V obravnavani zadevi tožnica takšnega soglasja, ker ne bo gradila priključka (ta je namreč, kot izhaja iz njenih navedb in tudi gradbenega dovoljenja, obstoječ), ne potrebuje, za uporabo same ceste - ker je pot javna - pa še toliko manj. Do drugačne presoje tako ne morejo pripeljati navedbe, da je obrazložitev izdanega gradbenega dovoljenja v tem delu skopa, pa tudi ne sklicevanje, da bi tožnica z izdanim soglasjem legalizirala obstoječ priključek in tudi za namen poznejših gradenj oziroma posegov pridobila tehnične vidike in pogoje uporabe priključka. Če soglasje za priključek ni potrebno (in se gradbeno dovoljenje izda brez njega), namreč tožnica ne more zahtevati izdaje tega soglasja oziroma voditi upravnega spora s tem namenom. Glede soglasja za morebitne bodoče posege pa velja vse, kar je bilo povedano že v predhodni obrazložitvi.

24. V zvezi z navedbami, da obstoj prvo- in drugostopenjske odločbe za tožnico predstavlja pravno negotovost in da bi šele z njuno odpravo oziroma razveljavitvijo prišlo do veljave soglasje oziroma soglasja, pridobljena na podlagi zakonske fikcije, pa sodišče še dodaja, da izpodbijana odločba ni ovira, da se soglasje, kolikor je bilo pridobljeno na podlagi samega zakona, ne bi upoštevalo (enako kot ni bila ovira za izdajo gradbenega dovoljenja). Kolikor pa tožnica zatrjuje, da je v pravni negotovosti, ker bi toženka kot stranka, ki je sodelovala v postopku izdaje (sicer že pravnomočnega) gradbenega dovoljenja, lahko predlagala njegovo odpravo po nadzorstveni pravici na podlagi 3. tretje prvega odstavka 274. člena ZUP³, sodišče dodaja, da se, kot določa prvi odstavek 277. člena ZUP, odločba o odpravi odločbe iz razloga po 3. točki prvega odstavka 274. člena ZUP lahko izda v enem letu od dneva, ko je bila odločba, ki se odpravlja, izdana in vročena. Gradbeno dovoljenje je bilo izdano dne 11. 4. 2019 in je postalo pravnomočno 24. 4. 2019, kar pomeni, da je bilo do takrat tudi vročeno in kar nadalje pomeni, da rok za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici iz razloga, ker bi bilo gradbeno dovoljenje izdano brez potrebnih soglasij, že potekel.

25. Po vsem navedenem sodišče zaključuje, da tožnica pravnega interesa za tožbo, ki ga je ob njeni vložitvi sicer imela, ne izkazuje več. Povedano drugače, tožnica ne izkazuje, da bi ugoditev njeni tožbi zanjo pomenila določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Zato je sodišče tožbo zoper izpodbijano odločbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

26. Ker je tožnica v tožbi uveljavljala tudi, naj sodišče izpodbijano prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo izreče za nični, sodišče pripominja, da določba drugega odstavka 37. člena ZUS-1 ne pomeni, da sodišče neodvisno od izpolnjevanja procesnih predpostavk za tožbo ugotavlja oziroma presoja ničnost s tožbo izpodbijanega akta. Tudi takšno vsebinsko presojo izpodbijanega akta sodišče opravi le, če so izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1 (tako se je že izreklo tudi Vrhovno sodišče v sklepu v zadevi I Up 196/2014 z dne 18. 9. 2014 in nato takšno stališče ponovilo v sklepu I Up 117/2015 z dne 22. 10. 2015), zato se sodišče v presojo ničnosti ni spuščalo.

27. Sodišče je odločitev v tem upravnem sporu sprejelo brez glavne obravnave in izvajanja predlaganih dokazov, ker ne gre za vsebinsko odločanje o tožbi, ampak za procesno odločitev, pri čemer tiste okoliščine, ki so glede na sprejeta pravna stališča sodišča pomembne za odločitev, izhajajo že iz navedb tožnice oziroma jih ta ne prereka (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

28. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpita tožnik in toženka vsak svoje stroške postopka.

-------------------------------
¹ Kot izhaja iz upravnih spisov in med strankama ni sporno, je tožnica vlogo, na podlagi katere je bila izdana izpodbijana odločba (kot tudi vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja), vložila v času, ko je veljal ZGO-1, tekom postopkov pa je pričel veljati in se uporabljati GZ, ki v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1.
² Obenem je prosila tudi za soglasje toženke kot mejaša, kar pa ni predmet upravnega postopka in zato tudi ni predmet izpodbijane odločbe niti tega upravnega spora.
³ Po 3. točki prvega odstavka 274. člena ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi, če je izdal odločbo kakšen organ brez soglasja, potrditve, dovoljenja ali mnenja drugega organa, kadar je po zakonu ali po kakšnem drugem na zakonu temelječem predpisu to potrebno.

Datum zadnje spremembe:

25.02.2021

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba I U 811/2016-12
• VSRS Sklep I Up 198/2019
• UPRS Sodba III U 127/2019-26