UPRS Sodba in sklep I U 633/2020-17

Jedro

Zgolj odsotnost osebnih dokumentov sama po sebi še ne zadostuje za dvom v istovetnost določene osebe. Tožnik osebnih dokumentov nima, vendar pa bi morala tožena stranka po drugi strani upoštevati tudi to, da je doslej vseskozi navajal iste osebne podatke.

Iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno navedeno dolžnostno ravnanje tožene stranke, torej na kakšen način bo preverjala tožnikovo istovetnost. Zato so v tem delu razlogi izpodbijanega sklepa tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti.

Ker tudi za omejitev gibanja po ZMZ-1 velja, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, v ZMZ-1 pa teh kriterijev ni, po presoji sodišča ne obstaja pravna podlaga za omejevanje gibanja niti v tem konkretnem primeru niti v drugih primerih, kjer je pogoj za omejitev gibanja obstoj nevarnosti pobega, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-354/2020/4 (1312-14) z dne 4. 6. 2020 se odpravi in se zadeva v delu, ki se nanaša na pridržanje zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrže.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom pridržala tožnika zaradi ugotavljanja istovetnosti in ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil (1. točka izreka). Določila je, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce od 3. 6. 2020 od 18. ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 3. 9. 2020 do 18.00 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite. V postopku s policijo je povedal, da je iz izvorne države odšel v Turčijo, kjer je odvrgel svoj potni list in od tam ilegalno nadaljeval pot naprej. Nadalje tožena stranka povzema, kaj je tožnik povedal v prošnji za priznanje mednarodne zaščite. Tožnik je nato 3. 6. 2020 ob 8.02 uri zjutraj zapustil azilni dom. Istega dne ob 13.00 uri je bil prijet s strani italijanskih varnostnih organov pri prečkanju italijanske meje in vrnjen slovenskim policistom, ki so ga odpeljali v Center za tujce v Postojno. Povedal je, da je bil namenjen v Italijo, kjer ima daljne sorodnike, ki jih je želel obiskati. Vedel je, da ne sme zapustiti Slovenije, vendar ga je bilo strah, da bi bila njegova prošnja zavrnjena, ker ne more dostaviti dokumentov. Starši so rekli, da jih ne morejo najti.

3. Tožena stranka meni, da so izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja na podlagi prve in druge alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Tožnik ob podaji prošnje niti do izdaje tega sklepa ni priložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti njegovo istovetnost. Zato obstaja utemeljen dvom v osebne podatke tožnika. Tožnik je glede nezmožnosti pridobitve dokumentov navajal različne kontradiktorne razloge. V postopku s policijo je rekel, da jih je odvrgel ob prihodu v Turčijo, pri podaji prošnje pa, da jih je pustil v hotelu, da pa ima osebno izkaznico v Alžiriji. Tožniku je omejeno gibanje tudi na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Dne 3. 6. 2020 je zapustil azilni dom, čeprav je bil informiran o tem, da mora do konca postopka počakati v Sloveniji in je tudi na vprašanje uradne osebe pri podaji prošnje, ali bo počakal na odločitev, odgovoril pritrdilno. Tožena stranka je utemeljeno prepričana, da če tožniku ne bi bilo omejeno gibanje na center za tujce, bi ponovno zapustil azilni dom in tako spet onemogočil odločanje o njegovi prošnji. Vsa dejstva, ki jih je navajal, pa mora tožena stranka preveriti tudi z osebnim razgovorom, na katerem mora biti tožnik prisoten. Na osebnem razgovoru je treba razčistiti okoliščine v zvezi z njegovo navedbo, da v izvorni državi dolguje denar. Razlogi, zaradi katerih je tožnik azilni dom v Ljubljani zapustil že prvič, še vedno obstajajo. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka pojasnjuje, zakaj ni možen milejši ukrep omejitve gibanja. V azilnem domu namreč ne more biti omejitev gibanja učinkovita, saj varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje. Azilni dom lahko zapusti tudi pri glavnem vhodu, če se tako odloči, varnostnika pa mu tega ne moreta preprečiti.

4. Tožnik v tožbi navaja, da če prosilec za azil svoje identitete ne potrdi z nobenim uradnim dokumentom, to še ne pomeni, da v vsakem takem primeru obstoji dvom v verodostojnost identitete. Tožena stranka v ničemer ne navaja, kako bo preverila in ugotovila istovetnost tožnika. Tožnik je jasno povedal, kako je odvrgel svoje osebne dokumente in tožena stranka tudi verjame in je prepričana, da je osebni dokument odvrgel v Turčiji. Tožena stranka ne utemelji, zakaj dvomi v izkazano identiteto tožnika. Tožnik je v postopku pridržanja na zapisnik povedal, da je želel v Italijo, ker bi bilo po njegovem mnenju zagotovljeno boljše pravno varstvo in zaradi sorodnikov, ki jih ima tam. Za odhod v Italijo je imel opravičljive razloge, želel je namreč samo obiskati svoje sorodnike. Ukrep omejitve gibanja je nesorazmeren, saj je tožnikov prekršek iskreno obrazložen in ni takšne narave, da bi omogočal popolno omejitev gibanja. Navedeno je, da je to edini razpoložljivi prisilni ukrep, s katerim je mogoče zagotoviti, da bo tožnik do zaključka postopka ostal v Republiki Sloveniji. Takšna obrazložitev ni zadostna, kajti tožena stranka z ničemer ne zagotavlja, da bo postopek mednarodne zaščite res zaključen pred iztekom omejevalnih ukrepov. Zaprtje tožnika v Center za tujce pomeni odvzem osebne svobode, zato je treba natančno pojasniti okoliščine izpodbijanega ukrepa, kar pa ni bilo storjeno. Tožnik še pojasnjuje, da ni odgovoren za pomanjkljivosti v azilnem domu, zaradi katerih mu ni možno tam omejiti gibanja. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi, in zahteva plačilo stroškov postopka.

5. Tožnik zahteva tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj se naloži toženi stranki, da nemudoma po prejemu sodne odločbe preneha izvajati ukrep omejitve gibanja do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Zahtevo za izdajo začasne odredbe utemeljuje s tem, da mu bo izvrševanje ukrepa prizadelo nepopravljivo škodo.

6. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa. Navaja, da je utemeljen dvom v tožnikovo identiteto izkazan, saj je tožnik sam priznal, da je osebne dokumente pustil v Turčiji. Prepričana je, da se je osebnih dokumentov znebil z namenom, da bi otežil vrnitev v izvorno državo, če bi bila njegova prošnja za mednarodno zaščito zavrnjena. V Alžiriji mu lahko zaradi kredita, ki ga ni odplačal, grozi zaporna kazen. Meni, da je lahko izvorna država katera koli arabsko govoreča država. Nasprotuje tožnikovim navedbam o omejenosti tehničnih zmogljivosti in komunikacij v Centru za tujce. Z uporabo elektronske pošte ter telefona bi tožnik lahko zaprosil bližnje, da mu dostavijo osebne dokumente. Izpostavlja, da je tožnik azilni dom zapustil že po dveh tednih bivanja. Razlog, da je v Italiji želel obiskati sorodnike, pa ni opravičljiv. Zato je podana ponovitvena nevarnost pobega. Ne strinja se, da bi bila v centru za tujce slaba hrana ali higiena.

7. Skupaj z odgovorom na tožbo je tožena stranka odgovorila tudi na predlagano začasno odredbo. Izpostavlja, da tožnik v predlogu ni niti zatrjeval nastanka težko popravljive škode in ni navajal konkretnih okoliščin in dejstev, s katerimi bi utemeljil njeno izdajo.

K točki I izreka:

8. Tožba je utemeljena.

9. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na prvo in drugo alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

10. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izhaja, da lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se v primeru obstoja očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca. Pri tem sodišče izrecno opozarja na to, da mora biti dvom v istovetnost očiten, da je podan ta razlog za omejitev gibanja. Tožena stranka dvom v istovetnost tožnika med drugim utemeljuje s tem, da tožnik pri sebi nima osebnega dokumenta s sliko. S tem v zvezi sodišče meni, da zgolj odsotnost osebnih dokumentov sama po sebi še ne zadostuje za dvom v istovetnost določene osebe. Res je sicer, da tožnik osebnih dokumentov nima, vendar pa bi morala tožena stranka po drugi strani upoštevati tudi to, da je doslej vseskozi navajal iste osebne podatke.

11. Poleg tega je v prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izrecno določeno, da se v primeru ugotavljanja istovetnosti ali državljanstva prosilca odredi omejitev ravno zato, da se preveri ali ugotovi njegova istovetnost ali državljanstvo. S tem v zvezi sodišče najprej pojasnjuje, da morajo biti pogoji za omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)¹, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.² Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije³, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.⁴

12. Skladno s točko a tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati le, da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,⁵ da se v primeru očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca.

13. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja tudi v primeru, ko pristojni organ očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če pristojni organ preverja ali ugotavlja prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. To po presoji sodišča logično pomeni, da navedenega ukrepa ni mogoče izreči že v stanju, ko pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo, vendar je ne preverja.

14. Iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno navedeno dolžnostno ravnanje tožene stranke, torej na kakšen način bo preverjala tožnikovo istovetnost glede na obširna pojasnila, zakaj vanjo očitno dvomi. Na navedeno presojo ne more vplivati predhodno sklicevanje tožene stranke na 119. člen ZMZ-1, saj se nanaša na varstvo osebnih podatkov prosilcev pred organi njegove izvorne države in ne na način zbiranja teh podatkov, kar ureja prvi odstavek 118. člena ZMZ-1. Zato so v tem delu razlogi izpodbijanega sklepa tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

15. Tožena stranka bi zato morala utemeljiti, na kakšen način bo preverjala ali ugotavljala njegovo istovetnost. Tega pa v izpodbijanem aktu ni in je zaradi tega v tem delu pomanjkljivo obrazložen, zaradi česar je sodišče v tem delu sklep odpravilo iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo v tem delu vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje.

16. Nadalje je tožena stranka tožniku omejila gibanje tudi po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, po kateri lahko pristojni organ prosilcu odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma zaradi ugotovitve določenih dejstev, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bi prosilec pobegnil. Iz navedenega določila izhaja, da morajo biti kumulativno podani trije pogoji, da se lahko prosilcu omeji gibanje iz tega razloga. Navesti je treba konkretna dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ugotavljanje tega konkretno navedenega dejstva in pridržanje morata biti v vzročno posledični povezavi in podan mora biti še dodaten pogoj, da obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.

17. Tožena stranka je nevarnost pobega utemeljila s tem, da je tožnik enkrat že zapustil azilni dom kljub temu, da je bil informiran o tem, da mora v Sloveniji počakati do konca postopka. Vendar pa s tem v zvezi sodišče opozarja na to, da v ZMZ-1 niso določeni kriteriji, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je nevarnost pobega podana. V 31. točki 2. člena ZMZ-1 je sicer pojasnjeno, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila, vendar je ta definicija preveč ohlapna, ker ni navedeno konkretno, katere so tiste okoliščine. Vrhovno sodišče se je v svojih revizijskih sodbah (X Ips 1/2019, X Ips 11/2019) že opredelilo do tega, da je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da zgolj 31. točka 2. člena ZMZ-1 ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Vrhovno sodišče je sicer v navedenih sodbah tako tolmačenje podalo pri omejitvah gibanja na podlagi Uredbe Dublin III, vendar gre za primerljivo zadevo. Gre namreč za to, da morajo biti v zakonu o mednarodni zaščiti določeni kriteriji, po katerih je mogoče odločati, ali je pri določenemu prosilcu podana nevarnost pobega. Vrhovno sodišče je tako v sodbi X Ips 1/2019 navedlo, da tudi eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo (točka 16 obrazložitve). V isti sodbi je Vrhovno sodišče RS tudi navedlo, da bi se zakonodajalec ob takem zakonskem izhodišču moral ustrezno odzvati in v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon (točka 19 obrazložitve). Ker tudi za omejitev gibanja po ZMZ-1 velja, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, v ZMZ-1 pa teh kriterijev ni, po presoji sodišča ne obstaja pravna podlaga za omejevanje gibanja niti v tem konkretnem primeru niti v drugih primerih, kjer je pogoj za omejitev gibanja obstoj nevarnosti pobega, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

18. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.⁶

19. Ker torej ni podan razlog za omejitev gibanja iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 je sodišče v tem delu sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

20. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi tožnika odloči v treh delovnih dneh. Sodišče v konkretnem primeru tožnika ni zaslišalo, saj je iz predloga ZMZ-1⁷ razvidno, da je smoter navedenega zaslišanja v občutnem posegu v svobodo prosilca, kar pomeni, da sodišče zaslišanje opravi v korist prosilca. Izvedba naroka z zaslišanjem bi sicer v konkretnem primeru predstavljala tudi kršitev načela ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja tožnika zagotoviti njegovo prisotnost na naroku iz Centra za tujce v Postojni, tožniku postaviti tudi tolmača in na narok povabiti njegovega svetovalca, s tem pa bi nastali tudi nepotrebni stroški postopka. Toženki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba.

K točki II izreka:

21. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba, in glede na to, da pritožba ni mogoča, pomeni, da je sodišče z izdajo sodbe (I. točka izreka) pravnomočno odločilo v zadevi, torej tožnik nima več pravnega interesa za začasno odredbo, ki je časovno vezana na čas do pravnomočne sodne odločbe. S pravnomočnostjo te sodbe namreč omejitev gibanja sama po sebi preneha, ker je sklep o omejitvi gibanja odpravljen.

K točki III izreka:

22. Sodišče je zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka zavrglo, saj imajo svetovalci za begunce skladno s prvim odstavkom 11. člena ZMZ-1 pravico do nagrade za opravljeno delo in do povračila stroškov za opravljeno pravno pomoč v zvezi s postopki po tem postopku na upravnem in vrhovnem sodišču. Sredstvo za izplačilo nagrad in povračilo stroškov zagotavlja Ministrstvo za notranje zadeve. Sodišče glede na navedeno ni pristojno za odmero priglašenih stroškov zastopanja tožnika po svetovalcu za begunce.

-------------------------------
¹ V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.
² Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej na Glede na navedeno primer sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).
³ Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.
⁴ Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.
⁵ Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.
⁶ Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).
⁷ Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.

Datum zadnje spremembe:

16.02.2021

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba in sklep I U 1500/2022-14
• UPRS Sodba in sklep I U 1263/2018-14
• UPRS Sodba I U 950/2020-20