UPRS Sodba in sklep I U 635/2020-17

Jedro

Zgolj odsotnost osebnih dokumentov sama po sebi še ne zadostuje za dvom v istovetnost določene osebe. Res je sicer, da tožnik osebnih dokumentov nima, vendar pa bi morala tožena stranka po drugi strani upoštevati tudi to, da je doslej vseskozi navajal iste osebne podatke. Tako pa ni utemeljila, zakaj kljub temu, da podatkov ni spreminjal, vseeno dvomi v izkazano identiteto le zato, ker nima osebnih dokumentov. Torej je v tem delu sklep premalo obrazložen, da bi se ga dalo preizkusiti. Tožena stranka bi morala utemeljiti, na kakšen način bo preverjala ali ugotavljala tožnikovo istovetnost. Tega pa v izpodbijanem aktu ni in je tudi zaradi tega v tem delu pomanjkljivo obrazložen, zaradi česar je sodišče v tem delu sklep odpravilo.

V ZMZ-1 niso določeni kriteriji, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je nevarnost pobega podana. V 31. točki 2. člena ZMZ-1 je sicer pojasnjeno, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila; vendar je ta definicija po mnenju sodišča preveč ohlapna, ker ni konkretno navedeno, katere so tiste okoliščine, ki kažejo na nevarnost pobega.

Ker za omejitev gibanja po ZMZ-1 velja, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, ki pa jih v trenutno veljavnem ZMZ-1 ni, to po presoji sodišča ne nudi zadostne pravne podlage za omejitev gibanja prosilcem za mednarodno zaščito v smislu prvega in drugega odstavka 31. člena Ženevske konvencije o statusu beguncev, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep št. 2142-392/2020/4 (1312-33) z dne 5. 6. 2020 se odpravi in se zadeva v delu, ki se nanaša na pridržanje zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika, vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrže.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožnika pridržala zaradi ugotavljanja istovetnosti in ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil. Odločila je, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce v Postojni od 3. 6. 2020 od 14.40 ure do prenehanja razlogov, vendar največ za tri mesece, z možnostjo podaljšanja za en mesec.

2. V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnik vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji dne 21. 5. 2020. V postopku s policijo je povedal, da je iz izvorne države odšel v Turčijo in od tam v Slovenijo. Potni list in osebno izkaznico je pustil v Alžiriji. Starša sta mu nato dokument poslala preko neke osebe, vendar ga še ni prejel. Tožnik je nato 2. 6. 2020 zapustil Azilni dom. Z avtobusom se je pripeljal v bližino italijanske meje in nato peš nadaljeval pot proti Italiji. Menil je, da lahko tja potuje z izkaznico za mednarodno zaščito, ki mu jo je izdala Slovenija. Povedal je, da je zgolj želel obiskati še druge kraje in ni imel namena zapustiti Slovenije.

3. Tožena stranka meni, da so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja na podlagi prve in druge alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Tožnik ob podaji prošnje niti do izdaje sklepa ni predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti njegovo istovetnost. Ker ni podal upravičenih razlogov, zakaj dokumentov nima, slednje ocenjuje kot nesodelovanje s pristojnim organom. Meni, da to kaže na njegovo nezainteresiranost za odločitev o prošnji za mednarodno zaščito. Če zadržkov za razkritje svoje identitete ne bi imel, bi prav gotovo imel pri sebi osebni dokument ali bi vsaj izkazal interes in trud, da dokument pridobi. Glede na navedeno je podan očiten dvom v njegovo istovetnost.

4. Tožniku je omejeno gibanje tudi na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, ki določa, da se omejitev gibanja lahko izreče tudi zaradi ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Tožnik je 2. 6. 2020 zapustil Azilni dom, čeprav je bil informiran o tem, da mora do konca postopka počakati v Sloveniji in je tudi na vprašanje uradne osebe, ali bo počakal na odločitev, odgovoril pritrdilno. Tožena stranka je utemeljeno prepričana, da če tožniku ne bi bilo omejeno gibanje na Center za tujce, bi ponovno zapustil Azilni dom in tako spet onemogočil odločanje o njegovi prošnji. Vsa dejstva, ki jih je navajal, pa mora tožena stranka preveriti tudi z osebnim razgovorom, na katerem mora biti tožnik prisoten. Na osebnem razgovoru je potrebno razčistiti okoliščine v zvezi z njegovimi razlogi za mednarodno zaščito, ki temeljijo na berberski narodnosti in ekonomski situaciji. Tožena stranka mora razčistiti okoliščine v zvezi z zatrjevano nezaposlenostjo in sicer, ali tožnik razloge za to pripisuje svoji narodnosti ali splošni ekonomski situaciji v Alžiriji. Razlogi, zaradi katerih je tožnik Azilni dom v Ljubljani že prvič zapustil, še vedno obstajajo.

5. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka pojasnjuje, zakaj ni možen milejši ukrep omejitve gibanja. V Azilnem domu namreč omejitev gibanja ne more biti učinkovita, saj varnostnika na območju Azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje. Azilni dom lahko zapusti tudi pri glavnem vhodu, če se tako odloči, varnostnika pa mu tega ne moreta preprečiti. V Azilnem domu ni ustreznih mehanizmov za preprečitev odhoda.

6. Tožnik v tožbi navaja, da če prosilec za azil svoje identitete ne potrdi z nobenim uradnim dokumentom, to še ne pomeni, da v vsakem takem primeru obstoji dvom v verodostojnost identitete. Tožena stranka v ničemer ne navaja, kako bo preverila in ugotovila istovetnost tožnika. Tožena stranka ne utemelji, zakaj dvomi v izkazano identiteto tožnika. Tožnik je povedal, da se je odpravil raziskovat še druge kraje, vendar je bil preslabo poučen, da s kartico prosilca lahko potuje zgolj po Sloveniji. Tožnik s svojim ravnanjem nikoli ni imel namena prekiniti postopek odločanja o njegovi prošnji. V Azilni dom bi se lahko vrnil pravočasno, to je preden bi pretekli trije dnevi. Ukrep omejitve gibanja je zaradi tega nesorazmeren. Navedeno je, da je to edini razpoložljivi prisilni ukrep, s katerim je mogoče zagotoviti, da bo tožnik do zaključka postopka ostal v Republiki Sloveniji. Takšna obrazložitev ni zadostna, kajti tožena stranka v ničemer ne garantira, da bo postopek mednarodne zaščite res zaključen pred časovnim okvirjem omejevalnih ukrepov. Zaprtje tožnika v Center za tujce pomeni odvzem osebne svobode, zato je potrebno natančno pojasniti izpodbijani ukrep, kar pa ni bilo storjeno. Ukrep ni nujen in sorazmeren, niso pojasnjeni primerni razlogi po zakonu ter tako niso izpolnjeni pogoji pridržanja tožnika. Tožnik ni odgovoren za pomanjkljivosti v Azilnem domu, zaradi katerih mu tam ni možno omejiti gibanja. Tožnik predlaga, da naj sodišče izpodbijani sklep odpravi. Zahteva tudi plačilo stroškov postopka.

7. Prav tako tožnik zahteva izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče naloži toženi stranki, da mora nemudoma po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati ukrep njegove omejitve gibanja v Centru za tujce do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Zahtevo za izdajo začasne odredbe utemeljuje s tem, da mu bo izvrševanje ukrepa prizadelo nepopravljivo škodo. Dneve brez osebne svobode ne bo mogel nihče nadomestiti. Vsak poseg v osebno svobodo povzroči za prizadeto osebo nepopravljive posledice.

8. V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Posebnega odgovora na predlagano začasno odredbo pa ni podala.

K točki I izreka:

9. Tožba je utemeljena.

10. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na prvo in drugo alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

11. Iz določila prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izhaja, da lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se v primeru obstoja očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca. Pri tem sodišče izrecno opozarja na to, da mora biti dvom v istovetnost očiten, da je podan ta razlog za omejitev gibanja. Tožena stranka dvom v istovetnost tožnika med drugim utemeljuje s tem, da tožnik pri sebi nima osebnega dokumenta s sliko. S tem v zvezi sodišče meni, da zgolj odsotnost osebnih dokumentov sama po sebi še ne zadostuje za dvom v istovetnost določene osebe. Res je sicer, da tožnik osebnih dokumentov nima, vendar pa bi morala tožena stranka po drugi strani upoštevati tudi to, da je doslej vseskozi navajal iste osebne podatke. Tako pa ni utemeljila, zakaj kljub temu, da podatkov ni spreminjal, vseeno dvomi v izkazano identiteto le zato, ker nima osebnih dokumentov. Torej je v tem delu sklep premalo obrazložen, da bi se ga dalo preizkusiti. Poleg tega je v prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izrecno določeno, da se iz razloga ugotavljanja istovetnosti ali državljanstva prosilca odredi omejitev gibanja iz razloga, da se preveri ali ugotovi njegova istovetnost ali državljanstvo.

12. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)¹, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.² Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije ³ pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.⁴

13. Skladno s točko a tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati le, da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,⁵ da se v primeru očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca.

14. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja tudi v primeru, ko pristojni organ očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo.

15. Iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno, na kakšen način bo tožena stranka preverjala tožnikovo istovetnost glede na obširna pojasnila, zakaj vanjo očitno dvomi (prvi odstavek tretje strani izpodbijanega sklepa⁶).

16. Tožena stranka bi zato morala utemeljiti, na kakšen način bo preverjala ali ugotavljala tožnikovo istovetnost. Tega pa v izpodbijanem aktu ni in je tudi zaradi tega v tem delu pomanjkljivo obrazložen, zaradi česar je sodišče v tem delu sklep odpravilo iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo v tem delu vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. Tožena stranka brez aktivnega sodelovanja tožnika njegove istovetnosti ne more nedvoumno ugotoviti ali preveriti ali so resnični podatki, ki jih je v postopku pred toženo stranko sam navajal o svoji istovetnosti.

17. Nadalje je tožena stranka tožniku omejila gibanje tudi iz razloga po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, po kateri lahko pristojni organ prosilcu odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma iz razlogov, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bi prosilec pobegnil. Tožena stranka je nevarnost pobega utemeljila s tem, da je tožnik enkrat že zapustil Azilni dom kljub temu, da je bil informiran o tem, da mora v Sloveniji počakati do konca postopka. S tem v zvezi sodišče opozarja na to, da v ZMZ-1 niso določeni kriteriji, po katerih bi lahko tožena stranka presojala, ali je nevarnost pobega podana. V 31. točki 2. člena ZMZ-1 je sicer pojasnjeno, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila; vendar je ta definicija po mnenju sodišča preveč ohlapna, ker ni konkretno navedeno, katere so tiste okoliščine, ki kažejo na nevarnost pobega. Vrhovno sodišče se je v svojih revizijskih sodbah (X Ips 1/2019, X Ips 11/2019) opredelilo do tega, da je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da zgolj 31. točka 2. člena ZMZ-1 ne pojasnjuje, katere konkretne okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo prosilec za mednarodno zaščito pobegnil. Vrhovno sodišče je sicer v navedenih sodbah tako tolmačenje podalo pri omejitvah gibanja prosilcem za mednarodno zaščito na podlagi Dublinske uredbe III, vendar gre po presoji sodišča v konkretnem primeru za identično zadevo. Vrhovno sodišče je namreč v sodbi X Ips 1/2019 navedlo, da tudi eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo (točka 16 obrazložitve). V isti sodbi je Vrhovno sodišče tudi navedlo, da bi se zakonodajalec ob takem zakonskem izhodišču moral ustrezno odzvati in v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja takšne nevarnosti pobega, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon (točka 19 obrazložitve). Ker tudi za omejitev gibanja po ZMZ-1 velja, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, ki pa jih v trenutno veljavnem ZMZ-1 ni, to po presoji sodišča ne nudi zadostne pravne podlage za omejitev gibanja prosilcem za mednarodno zaščito v smislu prvega in drugega odstavka 31. člena Konvencije o statusu beguncev (Ženevska konvencija o statusu beguncev), dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

18. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.⁷

19. Ker je sodišče po povedanem ocenilo, da v konkretnem primeru ni podan razlog za omejitev gibanja iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi s prvim in drugim odstavkom 31. člena Ženevske konvencije, je sodišče v tem delu sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi kršitev pravil postopka in zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do vseh ostalih navedb stranke v postopku ni opredeljevalo.

20. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi tožnika odloči v treh delovnih dneh. Sodišče v konkretnem primeru tožnika ni zaslišalo, saj je iz predloga ZMZ-1⁸ razvidno, da je smoter navedenega zaslišanja v občutnem posegu v svobodo prosilca, kar pomeni, da sodišče zaslišanje opravi v korist prosilca. Izvedba naroka z zaslišanjem bi sicer v konkretnem primeru predstavljala tudi kršitev načela ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja tožnika zagotoviti njegovo prisotnost na naroku iz Centra za tujce v Postojni, tožniku postaviti tudi tolmača in na narok povabiti njegovega svetovalca, s tem pa bi nastali tudi nepotrebni stroški postopka. Toženki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba. V tožbi predlagano zaslišanje tožnika pa ob istočasni prepovedi navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov, ne more biti samo sebi namen⁹.

K točki II izreka:

21. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

22. Na podlagi drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, na katerega tožnik opira zahtevo za izdajo začasne odredbe, sodišče na tožnikovo zahtevo lahko začasno uredi stanje ali odloži izvršitev izpodbijanega akta zgolj do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

23. Ker lahko sodišče izda začasno odredbo, s katero uredi stanje ali odloži izvršitev izpodbijanega akta le do izdaje pravnomočne sodbe in je v konkretnem primeru s sodbo iz 1. točke izreka že pravnomočno odločeno o tožbi, niso več izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Sodišče je zato zaradi pomanjkanja pravnega interesa zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo.

K točki III izreka:

24. Tožnik je v tožbi zahteval še povrnitev stroškov postopka. Sodišče v zvezi s tem opozarja na zakonsko določilo ZMZ-1, ki določa, da imajo svetovalci za begunce skladno s prvim odstavkom 11. člena ZMZ-1 pravico do nagrade za opravljeno delo in do povračila stroškov za opravljeno pravno pomoč v zvezi s postopki po tem zakonu na upravnem in vrhovnem sodišču. Sredstva za izplačilo nagrad in povračilo stroškov pa zagotavlja ministrstvo. Sodišče glede na navedeno ni pristojno za odmero priglašenih stroškov zastopanja tožnika po svetovalcu za begunce, zato je ta del tožbenega zahtevka zavrglo.

-------------------------------
¹ V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.
² Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej na Glede na navedeno primer sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).
³ Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.
⁴ Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.
⁵ Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.
⁶ Svoje ugotovitve je pristojni organ končal s povedjo: "Pristojni organ glede na navedeno utemeljeno dvomi v prosilčevo istovetnost."
⁷ Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).
⁸ Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu, glej http://imss.dz-rs.si/imis/c347f9d3b1417ff8825e.pdf.
⁹ Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 28/2019 z dne 11. 2. 2020, 17. točka obrazložitve.

Datum zadnje spremembe:

04.02.2021

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba in sklep I U 907/2020-8
• UPRS Sodba in sklep I U 637/2020-17
• UPRS Sodba I U 836/2020-10