UPRS Sodba III U 242/2019-11

Jedro

Tožnika utemeljeno ugovarjata, da iz obrazložitve odločbe ni jasno razvidno v postopku ugotovljeno dejansko stanje, obrazložitev pa je pomanjkljiva tudi v smislu razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. O predlogu za opustitev cepljenja odloča toženka, podlago za odločanje pa predstavlja strokovno mnenje komisije, kar pa toženke ne odvezuje dolžnosti, da svojo odločitev ustrezno obrazloži in se pri tem konkretno izreče glede navedb in dokazov tožnikov.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje, št. 181-434/2018-12 z dne 29. 8. 2019 se odpravi in se zadeva se vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo, ki jo je izdalo Ministrstvo za zdravje oziroma minister za zdravje (v nadaljevanju: toženka), je bilo odločeno, da se cepljenje po programu cepljenja pri A.A., rojeni 5. 3. 2012, stanujoči ..., ne opusti in da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta tožnika dne 3. 4. 2018 pri toženki podala predlog za opustitev obveznega cepljenja svoje mladoletne hčere A.A.. Sprva nepopoln predlog sta po pozivu toženke dne 12. 11. 2018 ustrezno dopolnila. Opustitev cepljenja sta predlagala iz razlogov, navedenih v drugem odstavku 22.a člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju: ZNB), to je alergij na sestavine cepiva, resnega nezaželenega učinka po predhodnem odmerku istega cepiva in zdravstvenega stanja, ki je nezdružljivo s cepljenjem. Priložila sta zdravstveno dokumentacijo A.A. in fotografije stanja kože otroka (po prvem cepljenju, skozi čas in akutnega stanja). Toženka povzame, kaj vse sta navedla tožnika v predlogu, ter pojasni, da je predlog poslala Komisiji za cepljenje (v nadaljevanju: komisija) in jo zaprosila, da poda strokovno mnenje, ali pri A.A. obstajajo razlogi za opustitev cepljenja. Komisija je predlog obravnavala na seji 20. 3. 2019 in po pregledu dokumentacije podala strokovno mnenje, da se cepljenje ne opusti. Mnenje je bilo posredovano tožnikoma, ki sta v pisni vlogi (izjavi) opozorila, da komisija ni obrazložila, zakaj se cepljenje ne opusti. Nerazumljivo jima je, da je komisija podala takšno mnenje in hkrati predlagala dodatne preiskave pri alergologu. Če so potrebne dodatne preiskave, bi morale biti opravljene pred podajo strokovnega mnenja, ki ga zato tožnika ne moreta sprejeti. Toženka navede, da k izjavi tožnikov niso bili priloženi novi zdravstveni dokazi ter da je komisija v skladu s 193. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) izdelala natančno in strokovno obrazloženo mnenje, na podlagi katerega je toženka izdala izpodbijano odločbo.

3. Tožnika se z izpodbijano odločbo ne strinjata in sta zato vložila tožbo v upravnem sporu, in sicer zaradi bistvenih kršitev pravil postopka ter nepopolno oziroma napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlagata, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženki. Uveljavljata tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. V tožbi tožnika ugovarjata, da izpodbijana odločba nima obrazložitve, kot jo zahteva 214. člen ZUP, in da je zato ni moč preizkusiti. Toženka ni navedla razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejem takšne odločbe, oziroma razlogov, zaradi katerih njunemu zahtevku ni bilo ugodeno. Poleg tega tožnikoma ni bil omogočen razgovor pred komisijo, čeprav sta ga zahtevala. V zadevi je tudi nepopolno oziroma napačno ugotovljeno dejansko stanje, oziroma toženka ugotovljenega dejanskega stanja sploh ni navedla. Tožnika nadalje zatrjujeta, da je izrek odločbe premalo določen in kot tak v nasprotju s prvim odstavkom 213. člena ZUP, saj ni jasno, za katere bolezni se cepljenje ne opusti. Menita, da je mnenje komisije nestrokovno in nezakonito iz razlogov, kot jih navedla že v svoji izjavi pred izdajo odločbe. V slednji tudi ni pojasnjeno, kako je toženka preverila skladnost in zakonitost strokovnega mnenja komisije, in se torej tudi v tem delu odločbe ne da preizkusiti. V dokaz svojih navedb se v tožbi sklicujeta na spise zadeve, in sicer na izpodbijano odločbo, predlog za opustitev cepljenja, dopolnitev predloga, mnenje komisije in svojo vlogo z dne 12. 5. 2019.

5. Toženka, ki je sodišču predložila spise zadeve, v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in razlogih zanjo ter zavrača tožbene navedbe. V zvezi z ugovorom, da izpodbijana odločba nima obrazložitve v skladu z 214. členom ZUP, toženka navaja, da ji ZNB ne daje pravice odločanja na podlagi diskrecijske pravice. Strokovno mnenje komisije predstavlja obvezno podlago za izdajo konkretne odločbe. Komisija ni našla razlogov za opustitev cepljenja, podala pa je priporočilo, da A.A. opravi pregled pri alergologu. Očitek, da je izrek odločbe premalo določen, toženka zavrača s pojasnilom, da sta tožnika v predlogu navedla, da predlagata opustitev vseh obveznih cepljenj, torej cepljenj za bolezni, navedene v ZNB in programu cepljenja, za kar pa komisija razlogov ni našla. Razgovor pred komisijo tožnikoma ni bil omogočen, ker ga nista jasno zahtevala, ampak sta zanj prosila, v kolikor je to potrebno. Svojo zahtevo bi morala oblikovati bolj razumljivo.

K I. točki izreka:

6. Tožba je utemeljena.

7. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe, s katero je bilo odločeno, da se cepljenje po programu cepljenja pri A.A. ne opusti. Odločba je bila izdana na predlog za opustitev cepljenja, ki sta ga podala tožnika kot starša mladoletne A.A., kar jima omogoča peti odstavek 22.a člena ZNB.

8. Toženka je, kot to nalaga 22.b člen ZNB, predlog posredovala komisiji. Ta mora, v skladu s prvim odstavkom 22.c člena ZNB, pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja proučiti predlog za opustitev cepljenja; če oceni za potrebno, zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede. Drugi odstavek istega člena ZNB določa, da zahtevo za razgovor pred komisijo lahko poda oseba oziroma njeni starši, skrbniki ali zakoniti zastopniki. Po opravljenem postopku iz prvega in drugega odstavka tega člena komisija poda strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja, ki mora vsebovati: navedbo nalezljive bolezni, zoper katero naj se opusti oziroma naj se ne opusti cepljenje, razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, časovno obdobje, za katero naj se opusti cepljenje, in navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti (tretji in četrti odstavek 22.c člena ZNB). Strokovno mnenje lahko vsebuje tudi druge predloge v zvezi s cepljenjem (peti odstavek 22.c člena ZNB).

9. Kot izhaja iz 22.č člena ZNB, na podlagi strokovnega mnenja komisije minister za zdravje izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja. Odločba mora vsebovati: navedbo nalezljive bolezni, zoper katero se opušča ali ne opušča cepljenje, razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, časovno obdobje, za katero velja opustitev cepljenja, in navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti. V primeru iz petega odstavka 22.c člena ZNB mora odločba vsebovati tudi predloge v zvezi s cepljenjem. Zoper odločbo ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor.

10. Poleg citiranih določb ZNB je treba pri izdaji odločbe, kot je izpodbijana, ker gre za upravno odločbo, ustrezno upoštevati tudi določbe ZUP. Ta zakon v prvem odstavku 214. člena določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

11. Le če je odločba ustrezno obrazložena, ima stranka možnost, da odločitev učinkovito izpodbija in so uresničene pravice, ki jih zagotavlja tudi Ustava Republike Slovenije (22., 23. in 25. člen). Glede na povedano bistveno pomanjkljive obrazložitve upravne odločbe po ustaljeni sodni praksi ni mogoče dopolnjevati šele z odgovorom na tožbo v upravnem sporu. Obenem obrazložitev, kot je predpisana, sodišču daje podlago za preizkus odločitve, kar je še toliko bolj pomembno, ko gre, kot v obravnavani zadevi, za enostopenjski upravni postopek in ko zato razlogov upravne odločbe pred njenim sodnim preizkusom ne more dopolniti drugostopenjski upravni organ.

12. Izpodbijana odločba nima obrazložitve, ki bi zadostila zakonsko predpisanemu standardu. Toženka namreč v obrazložitvi opisuje potek upravnega postopka, obširno predstavi navedbe tožnikov, zakaj naj se cepljenje opusti, ter povzame vsebino strokovnega mnenja komisije. Pri čemer pa, kar utemeljeno ugovarjata tožnika, iz obrazložitve odločbe ni jasno razvidno v postopku ugotovljeno dejansko stanje, obrazložitev pa je pomanjkljiva tudi v smislu razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Povedano drugače, izpodbijana odločba je bistveno pomanjkljiva glede navedbe razlogov za neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, kar je tudi po ZNB obvezna sestavina odločbe. V tem pogledu toženka navaja, da se po 22.č členu ZNB odločba izda na podlagi strokovnega mnenja komisije in da je upoštevajoč strokovno mnenje, po preverbi njegove skladnosti in zakonitosti, zlasti ali je komisija obravnavala vse zahtevke iz 22.c člena ZNB in vse zahteve iz prvega odstavka 214. člena ZUP, odločila, da se obvezno cepljenje po programu cepljenja A.A. ne opusti. Obrazložitev toženke se torej v bistvenem delu skrči na sklicevanje, da je upoštevala mnenje komisije, kar pa za obrazložitev odločbe v obravnavanem primeru ne zadošča. Tožnika sta namreč na strokovno mnenje komisije podala pripombe, do katerih se toženka v odločbi ni konkretno opredelila, čeprav bi se morala, kot bi se tudi sicer morala opredeliti do vseh v postopku podanih navedb in dokazov tožnikov, ki so lahko pomembni za odločitev.

13. O pravicah oziroma obveznostih strank v upravnem postopku mora obrazloženo odločiti upravni organ. O predlogu za opustitev cepljenja odloča toženka. Strokovno mnenje komisije je, kot izhaja iz določb ZNB, podlaga za odločanje toženke, kar pa slednje ne odvezuje dolžnosti, da svojo odločitev ustrezno obrazloži in se pri tem konkretno izreče glede navedb in dokazov tožnikov. Če tega na podlagi podanega strokovnega mnenja komisije ne more storiti, lahko oziroma mora od komisije zahtevati dopolnitev strokovnega mnenja. Pri čemer sodišče dodaja, da je konkretno strokovno mnenje precej skopo; iz njegovega uvodnega dela ni jasno razvidno, ali gre za povzemanje navedb iz vloge tožnikov ali za ugotovitve komisije; predvsem pa se podano mnenje, da se pri deklici cepljenje po programu cepljenja ne opusti, lahko kaže kot neskladno z obrazložitvijo mnenja, v kateri je navedeno, da ima deklica hujšo obliko alergičnih kožnih reakcij, da je preobčutljiva na več alergenov, da še niso bila opravljena alergološka testiranja na sestavine cepiv ter da komisija predlaga pregled pri alergologu na Pediatrični kliniki v Ljubljani, kjer bodo izvedene ustrezne preiskave in eventuelno izvedeno cepljenje pod zdravniško kontrolo. Tožnika se glede na takšno vsebino mnenja v izjavi, s katero sta se odzvala na mnenje, utemeljeno sprašujeta, kako se lahko odločitev, da se cepljenje ne opusti, sprejme, še preden so izvedene preiskave, s katerimi se bo ugotovilo, ali je deklica alergična na sestavine cepiv. Na to bi jima morala toženka odgovoriti že v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Če gre pri omenjenem za predlog komisije v smislu petega odstavka 22.c člena ZNB, bi to moralo biti jasno razvidno tako iz strokovnega mnenja komisije kot iz izpodbijane odločbe. Sodišče pripominja, da bi toženka s tem, ko bi se v obrazložitvi odločbe konkretno opredelila do vseh navedb tožnikov, obenem primerno utemeljila tudi svoj zaključek, da je mnenje komisije natančno in strokovno, nepristransko ter skladno s pravili znanosti in stroke.

14. Kot izhaja iz povedanega, je obrazložitev izpodbijane odločbe bistveno pomanjkljiva in zato odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in daje podlago za odpravo odločbe in vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek.

15. Sodišče pa tudi ne more slediti formalističnemu razlogovanju, ki ga je toženka (v odgovoru na tožbo) podala v zvezi z zahtevo tožnikov za razgovor pred komisijo. Kot je razvidno iz predloženih spisov, sta tožnika v predlogu za opustitev cepljenja navedla, da prosita tudi za razgovor pred komisijo, v kolikor je to potrebno. Tega po presoji sodišča ni utemeljeno razumeti drugače, kot da zahtevata razgovor pred komisijo (kar jima omogoča drugi odstavek 22.c člena ZNB), razen če bi komisija že brez tega podala mnenje, da so podani razlogi za opustitev cepljenja.

16. Glede na vse navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni upravni postopek. V tem naj se, ob upoštevanju pravnih stališč iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), po dopolnitvi postopka ponovno odloči v zadevi ter izrek in obrazložitev odločbe oblikuje skladno z zakonskimi zahtevami (22.č člen ZNB ter 213. in 214. člen ZUP).

17. Sodišče je v upravnem sporu odločilo na seji, brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, in sicer na podlagi določbe 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K II. točki izreka:

18. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal odvetnik, v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika tožnikoma priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ki se, ker je njun pooblaščenec zavezanec za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča, poveča za 22 % DDV. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja na prvi stopnji, vključno z materialnimi. Glede na to, da sta tožnika skupaj opravljala procesna dejanja v tem postopku (vložila eno tožbo) po istem pooblaščencu, ni podlage, da bi sodišče pavšalni znesek stroškov priznalo vsakemu od njiju, prav tako ni podlage za (uveljavljano 10 %) povečanje tega zneska zaradi zastopanja več strank (glej 5. člen Pravilnika). Toženka mora tako tožnikoma skupaj povrniti stroške tega upravnega spora v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tako določenega paricijskega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

19. Za tožbo plačano sodno takso v višini 148,00 EUR pa bo tožnikoma vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Datum zadnje spremembe:

30.09.2020

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba I U 1349/2019-15
• UPRS Sodba I U 1324/2019-15
• UPRS Sodba I U 1684/2019-14