UPRS Sodba I U 57/2019-8

Jedro

V konkretnem primeru, kjer gre za spor med posameznikom in državo, je tožena stranka uporabila samo določbe ZMZ-1 in ZTP, brez da bi uporabila tudi sekundarno ali primarno pravo EU. S takšnim ravnanjem je tožena stranka posegla in kršila pravico do izjave v upravnem postopku in obrazložene upravne odločbe, ki sta sestavna dela splošnega pravnega načela v zvezi s pravico do dobrega upravljanja; posegla pa je tudi v pravico tožnika do učinkovitega (sodnega) pravnega sredstva iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah.

Tožnik je bil zaslišan oziroma je bil z njim opravljen osebni razgovor, vendar pred izdajo odločbe ni bil ob nobeni priložnosti obveščen o tem, da organ obravnava razloge za izključitev iz statusa subsidiarne zaščite oziroma za zavrnitev prošnje za podaljšanje subsidiarne zaščite.

Iz izpodbijane odločbe v obravnavanem primeru ni mogoče razbrati niti bistvenih okvirnih razlogov dejanske narave, zakaj tožena stranka meni, da tožnikove aktivnosti niso v skladu z nameni in načeli OZN, kakor tudi ni iz obrazložitve razvidno, zakaj je narava tožnikovih dejanj in tajnih podatkov takšna, da ne dopušča razkritja prav nobenega dejstva v zvezi z zatrjevanimi spornimi aktivnostmi tožnika. Izpodbijane odločbe se torej z obravnavanega vidika ne da preizkusiti.

Izrek

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba št. 2142-147/2014/50 z dne 27. 12. 2018 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila prošnjo za podaljšanje subsidiarne oblike zaščite vlagatelja A.A. roj. ... 1982, državljana Sirske arabske republike. V obrazložitvi akta je navedeno, da je iz dokumentacije upravne zadeve razvidno, da je bil vlagatelju prošnje za podaljšanje subsidiarne oblike zaščite A.A. z odločbo priznan status subsidiarne zaščite za obdobje treh let, do 11. 11. 2017, pri čemer je odločba z dnevom vročitve 11. 11. 2014 začela veljati kot dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji za obdobje treh let. Odločba je postala pravnomočna dne 1. 7. 2015, in sicer po sodbi Vrhovnega sodišča št. I Up 89/2015.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je vlagatelj v postopku izkazal svojo istovetnost in sprejeto je bilo, da prihaja iz kraja B., Sirska arabska republika. Vlagatelju je bil priznan status subsidiarne zaščite na podlagi 3. alineje 28. člena takrat veljavnega zakona o mednarodni zaščiti. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da mu je bil tak status priznan zaradi splošne varnostne situacije v njegovi izvorni državi. V skladu s 5. odstavkom 66. člena ZMZ-1 je bil z vlagateljem dne 27. 9. 2017 opravljen osebni razgovor. Vlagatelj je na osebnem razgovoru povedal, da v Siriji še vedno divja vojna, razen na področju, kjer vlada režim. Najslabša je situacija v kraju B., kjer je on doma. Najprej je bila državljanska vojna med dvema nasprotnima stranema (Asadom in uporniki), potem se je zadeva zakomplicirala zaradi vmešavanja vse večjega števila tujih akterjev, kot so razne milice (libanonske, iranske, iraške, šiitske). Poleg ruske vojske vsi napadajo civiliste. Vse te milice so prisotne v veliki vojaški enoti, ki se imenuje "..." v mestu C., v okolici mesta B.. Glavna naloga teh milic je varovanje Asadovega režima. Veliko so pobijali in posiljevali ter ugrabljali ljudi. V Siriji je njegovo življenje še vedno ogroženo, kar dokazujejo tudi najnovejša poročila nevladnih organizacij (Human Rights Watch). Že več kot eno leto ne ve ničesar o njegovi družini v Siriji (oče, mama, bratje, sestre in dva sinova, stara 7 in 11 let), ki že sedem let živi v vojnih razmerah. Odkar biva v Sloveniji je v društvu "Odnos" in v "Slovenski filantropiji" poučeval arabski jezik, poleg tega je bil tudi aktivni prostovoljec. V svojem delu učitelja je bil uspešen, dokaz za to pa sta dve Slovenki, ki sta dobili zaposlitev v tujini. Prosi, da so organi do njega pravični, kakor je bila država pravična do drugih prosilcev iz Sirije, ki so dobili status begunca in so v Slovenijo pripeljali svoje družinske člane, on pa ni mogel pripeljati svojih dveh otrok. V Sloveniji se je tudi poročil in ima otroka, ki se je rodil dne 9. 11. 2017 v Ljubljani. Otroka je želel prijaviti na svoj naslov, pa so mu na upravni enoti rekli, da tega ne more storiti, ker ima samo začasno osebno izkaznico. Po nekem času so mu rekli, da je potrebno počakati, da otrokova mati (vlagateljeva žena), ki kot bosanska državljanka študira v Ljubljani, dobi dovoljenje za prebivanje, nato pa bo enako dovoljenje dobil še sin. Žena do sedaj (7. 12. 2017) ni dobila še nobenega odgovora.

3. Ministrstvo za notranje zadeve je dne 18. 12. 2017 prejelo dopis Policije, Generalne policijske uprave, Uprave kriminalistične policije št. 2142-7/2017/69 (2202-09), iz katerega izhaja, da so vlagatelja preverili v operativnih evidencah Policije in drugih javno dostopnih evidencah. Iz omenjenega dopisa izhaja, da slovenska policija razpolaga z nepreverjenimi informacijami, da je oseba vpletena v različne kriminalne dejavnosti, vendar z do sedaj zbranimi obvestili konkretne kriminalne dejavnosti niso uspeli potrditi, zato so zaprosilo za varnostno preverjanje odstopili partnerskim službam.

4. Ministrstvo za notranje zadeve je vpogledalo v tri dokumente Slovenske obveščevalno-varnostne agencije (SOVA), ki so vsi trije označeni z oznako "TAJNO": in se je tako seznanilo z njihovo vsebino. V omenjenih dopisih so navedeni podrobni podatki o vlagateljevi sporni aktivnosti. Ministrstvo za notranje zadeve pripominja, da natančne vsebine teh dokumentov zaradi oznake "TAJNO" v skladu z določbami Zakona o tajnih podatkih v tej odločbi ne sme razkriti.

5. Drugi odstavek 31. člena ZMZ-1 določa pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da se osebi status subsidiarne zaščite ne prizna. Ministrstvo za notranje zadeve je stališča, da se pod istimi pogoji in iz istih razlogov subsidiarna zaščita posamezni osebi tudi ne more podaljšati. V nadaljevanju citira Preambulo Ustanovne listine Organizacije združenih narodov (OZN) (Ur. 1. RS, št. 1/14) ter 1. in 2. člen Listine OZN.

6. Ministrstvo za notranje zadeve je na podlagi treh dokumentov SOVE z oznako "TAJNO" mnenja, da so dejanja in aktivnosti vlagatelja nedvomno taka, da nasprotujejo namenom in načelom Združenih narodov, določenim v Preambuli ter v 1. in 2. členu Listine Združenih narodov. Dejanja in aktivnosti vlagatelja (natančno opredeljena v naštetih dokumentih SOVE) po mnenju Ministrstva za notranje zadeve namreč niso take narave, da bi bodoče rodove obvarovala pred strahotami vojne in bi bila v prid veri v temeljne človekove pravice, dostojanstvo in vrednost človeške osebnosti (Preambula). Hkrati pa vlagateljeva dejanja in aktivnosti po mnenju Ministrstva za notranje zadeve ne pripomorejo k varovanju mednarodnega miru in varnosti in k zgladitvi ali ureditvi situacij, ki bi utegnile privesti do kršitev miru, z mirnimi sredstvi in v skladu z načeli pravičnosti in mednarodnega prava (1. člen Listine OZN). Ravno tako vlagateljeva dejanja in aktivnosti ne pripomorejo k rešitvi mednarodnih sporov z mirnimi sredstvi na tak način, da se mednarodni mir in varnost in pa pravičnost ne spravijo v nevarnost (2. člen Listine OZN).

7. Glede na vse navedeno Ministrstvo za notranje zadeve ugotavlja, da so izpolnjeni pogoji, da se vlagateljeva prošnja za podaljšanje subsidiarne oblike zaščite zavrne na podlagi 7. odstavka 66. člena ZMZ-1, v povezavi s 3. alinejo 2. odstavka 31. člena istega zakona. Ministrstvo za notranje zadeve je zato odločilo, kakor izhaja iz izreka te odločbe.

8. V tožbi tožnik izpostavlja, da je nepravilno, da tožena stranka izda odločbo, s katero zavrne prošnjo z utemeljitvijo, da prosilec zakonskih pogojev za ugoditev prošnji ne izpolnjuje – zakaj jih ne izpolnjuje, pa da ne sme razkriti, ker so podatki o tem navedeni v tajnih dokumentih. S kakšnimi dejanji in aktivnostmi naj bi bil tožnik vse to zagrešil, odločba ne pove. Tu bi se argumentacija te tožbe lahko tudi že končala, saj tako "argumentirane" odločbe, ki odločajo celo o življenjski usodi, lahko celo o življenju in smrti prizadetega človeka, dodatne argumentacije ne potrebujejo niti ne zaslužijo. Toda iz previdnosti, kot pravi tožnik, dodaja med drugim naslednje:

9. Če na tem mestu pustimo še ob strani ustavno spornost 31. člena ZMZ-1 in njegovega uporabljenega drugega odstavka (o tem več spodaj), je tudi iz njegove dikcije, kakršna zdaj velja, povsem jasno, da je zakonito uporabo tam navedenih "izključitvenih razlogov" potreben obstoj "utemeljenega suma", da je prosilec za subsidiarno zaščito storil kakšno od (kaznivih – ali morda celo nekaznivih) dejanj iz prvih treh alinej drugega odstavka. Obstoj takega utemeljenega suma mora biti seveda pri kaznivih dejanjih ugotovljen v skladu z normami kazenskega prava, torej tako, da je domnevni storilec z očitki seznanjen in da se zoper njih lahko brani – če gre pri dejanjih iz tretje alineje ("dejanja, ki nasprotujejo namenom in načelom Združenih narodov") lahko tudi nekazniva dejanja (in je taka ureditev ustavno dopustna), pa mora biti potem nedvomno tudi pri takih dejanjih v azilnem postopku prosilcu omogočeno, da je z očitki seznanjen in da se lahko pred njimi brani oziroma do njih opredeli. "Utemeljenost suma" je po dikciji 31. člena ZMZ nujen zakonski pogoj za njegovo uporabo – v izpodbijani odločbi pa obstoj tega zakonskega pogoja nikjer niti zatrjevan ni, kaj šele dokazan (ali "ugotovljen s stopnjo zanesljivosti). Grobo kršeno je tudi temeljno načelo upravnega postopka (katerega uporaba tudi z ZMZ-1 ni izključena), izhajajoče iz 9. člena ZUP (načelo zaslišanja stranke), ki vključuje tudi pravico stranke, da je pred izdajo odločbe seznanjena z razlogi za zavrnitev njene prošnje, da se do tega lahko opredeli).

10. Če sodišče gornjih tožbenih ugovorov ne bi sprejelo, se s to tožbo predlaga prekinitev postopka in sprožitev postopka za presojo ustavnosti 31. člena ZMZ-1 (tu konkretno uporabljenega drugega odstavka) in potem po koneksiteti seveda tudi analognega prvega odstavka, še zlasti tretje alineje drugega odstavka. Pri vseh treh alinejah je ustavno nedopustno, da bi za uporabo tako hude (lahko življenjsko usodne) sankcije, kot je zavrnitev prošnje za subsidiarno zaščito, zadoščal že zgolj utemeljen sum, da je prosilec storil hudo kaznivo dejanje (ali pri tretji alineji celo nekaznivo dejanje), ne pa kazenska obsodba za tako kaznivo dejanje. Edina opravičljiva izjema od tega – namreč glede na specifičnost primerov, o katerih se odloča v azilnih postopkih – bi lahko bili primeri, ko se je zoper prosilca v njegovi državi kazenski postopek zaradi takih kaznivih dejanj že začel, a ni mogel biti dokončan zaradi prosilčevega bega iz države in nato vložene prošnje za azil. Samo v takih primerih bi morda utemeljenost suma takih kaznivih dejanj državi azila lahko dovoljevala, da prosilcu mednarodno zaščito zavrne in ga vrne v izvorno državo, kjer naj se dokonča že začeti kazenski postopek zoper njega. Če gre za kazniva dejanja, ki naj bi jih prosilec za azil storil šele po pobegu iz svoje države, pa ni videti ustavno dopustnega razloga za to, da bi se za osumljenca potencialno usodna sankcija zavrnitve prošnje za mednarodno zaščito lahko izrekla že zgolj na podlagi utemeljenega suma in ne dokazane storitve hudega kaznivega dejanja. Tudi v primeru, če naj bi bil prosilec taka kazniva dejanja zagrešil v neki državi (npr. ta tožnik v Bosni, čeprav tu tudi za to ni nikakršnih utemeljenih sumov) na poti iz svoje države do države, kjer je zaprosil za azil, bi ga država azila smela vrniti na dokončanje sojenja v tisti tretji državi samo pod pogojem, da bi se ta tretja država zavezala k temu, da bo osumljenca po končanem sojenju (in po morebitni izvršeni zaporni kazni) vrnila v državo, kjer je prosilec zaprosil za azil, da bi se nato tam azilni postopek dokončal.

11. Tožnik s tožbo zahteva, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, da se s tem prekine skrajno negotovi pravni in socialni položaj tožnika, ki na podaljšanje dotlej veljavne subsidiarne zaščite čaka že več kot eno letu (od 11. 11. 2017) – azilni postopki pa bi po zakonu morali biti hitri. Ob tem je celo že v izpodbijani odločbi sami (kot povzetek iz prošnje) navedeno, da se je prosilec v Sloveniji poročil (z državljanko BiH) in se jima je 9. 11. 2017 v Ljubljani rodil otrok, pa zaradi svojega "visečega" statusa doslej ni mogel dobiti dovoljenja za združitev družine ne z ženo, ne s sinom.

12. V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri odločbi in med drugim dodaja, da so v dopisih SOVE podrobni podatki o spornih aktivnostih tožnika. Tožnikove aktivnosti nasprotujejo namenom in načelom OZN. V predmetni zadevi ne gre samo za utemeljenost suma, da je tožnik storil določena dejanja, ki nasprotujejo načelom OZN, ampak tožnika ta dejanja neizpodbitno bremenijo. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na določila 13., 17. in 31. člena ZTP. Ti podatki imajo polno dokazno vrednost in ni razlogov za domnevo, da gre za lažno vsebino. V zvezi z očitkom neustavnosti 31. člena ZMZ-1 pa se tožena stranka sklicuje na določili 17. in 19. člena Direktive 2013/32/EU. Člen 31. ZMZ-1 je po mnenju tožene stranke skladen z omenjenima določbama členov 17. in 19. Procesne direktive 2013/32/EU, zato ni razlogov za sprožitev postopka za oceno ustavnosti. Predlaga, naj sodišče upošteva argumentacijo Upravnega sodišča iz zadeve I U 100/2018-13 (tč. 8 in 12).

13. Tožba je utemeljena.

14. Ni sporno, da je tožena stranka z vodenjem upravnega postopka in z odločitvijo o zavrnitvi podaljšanja subsidiarne zaščite izvajala pravo EU v smislu določila člena 51(1) Listine EU o temeljnih pravicah.¹

15. Upravno sodišče je že večkrat v izhodišču sodbe v azilnih zadevah moralo izpostaviti, da kadar tožena stranka preko domače zakonodaje izvaja pravo EU, mora uporabljati pravila in načela ter metode interpretacije prava - v konkretnem primeru sta to ZMZ-1 in ZTP - ki veljajo v pravu EU. Med drugim to pomeni, da morajo države članice EU "v skladu z ustaljeno sodno prakso ne zgolj razlagati nacionalno pravo v skladu s pravom Unije, temveč tudi paziti, da se ne oprejo na tako razlago besedila sekundarne zakonodaje, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Unije, ali z drugimi splošnimi načeli prava Unije."²

16. V razmerju med zakonom države članice in pravom EU namreč velja ne samo načelo lojalnega sodelovanja v smislu razlage nacionalnega prava v skladu z sekundarnim pravom, kolikor je to mogoče,³ ampak v določenih primerih velja tudi načelo primarnosti prava EU,⁴ če bi uporaba domačega prava pomenila kršitev pravice posameznika, ki je jasno in brezpogojno urejena v sekundarnem pravu EU ali je zagotovljena z Listino EU o temeljnih pravicah.⁵. Če pa nacionalno pravo ni v skladu s pravom EU oziroma ni ustrezno preneseno v notranji pravni red po vseh pravilih, ki veljajo v pravu EU, potem je ne samo sodišče, ampak tudi upravni organ zavezan(o), da neposredno uporabi pravo EU, če so za to izpolnjeni določeni pogoji in sporno določbo nacionalnega prava ignorira, ne da bi sodišče pred tem zadevo poslalo v presojo Ustavnega sodišču; to velja ne samo, če gre za spor med državo in posameznikom, kot velja v konkretnem primeru, ampak tudi če gre za spor med dvema posameznikoma v zvezi s pravom EU.⁶

17. V azilnih zadevah so ta stališča, ki jih je Upravno sodišče že večkrat izpostavilo v sodni praksi, potrjena s sodno prakso Ustavnega sodišča.⁷ Tudi Upravno sodišče je zato že večkrat podarilo, da je lojalna razlaga prava EU nujna ne samo za sodišča, ampak tudi za upravne organe,⁸ kar nenazadnje izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča EU. V sodbah v zadevah N.S in M.E ter M, ko Sodišče EU govori o omenjenih obveznostih pri uporabi in razlagi domačega prava v povezavi s pravom EU, te obveznosti veže na "države članice" in ne samo na sodišča. Izrecno pa na primer v sodbi v zadevi C-378/17 Veliki senat Sodišča EU pravi, da "dolžnosti neuporabe nacionalne zakonodaje, ki je v nasprotju s pravom Unije, nimajo le nacionalna sodišča, temveč tudi vsi državni organi, vključno z upravnimi, ki so v skladu s pristojnostmi zadolženi za uporabo prava Unije /..../. Načelo primarnosti prava Unije ne le sodiščem, ampak vsem organom države članice nalaga, da zagotovijo polni učinek pravnih pravil Unije.⁹

18. V konkretnem primeru, kjer gre za spor med posameznikom in državo, je tožena stranka uporabila samo določbe ZMZ-1 in ZTP, brez da bi uporabila tudi sekundarno ali primarno pravo EU. S takšnim ravnanjem je tožena stranka posegla in kršila pravico do izjave v upravnem postopku in obrazložene upravne odločbe, ki sta sestavna dela splošnega pravnega načela v zvezi s pravico do dobrega upravljanja;¹⁰ posegla pa je tudi v pravico tožnika do učinkovitega (sodnega) pravnega sredstva iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah, za katero uresničevanje in varstvo ni potrebno, da bi bila kakor koli konkretizirana s sekundarnim pravom EU ali domačim pravom države članice.¹¹

19. Ker je pravica do izjave samostojna človekova pravica v pravu EU ne samo v upravnem postopku, ampak tudi v upravnem sporu, ko se izvaja pravo EU, in to potrjeno velja za carinske zadeve,¹² kot tudi za odločitve o vrnitvi tujcev, ki so nezakonito na ozemlju držav članic EU.¹³ Zato jo je treba priznati tudi tujcu, ki prosi za podaljšanje subsidiarne zaščite.¹⁴ V upravnem postopku gre namreč zaradi splošne sistematike Procesne direktive 2013/32/EU za "ključno fazo" v postopku odločanja, ko upravni ali para-sodni organ, "ki ima posebna sredstva in za to specializirano osebje, preizkusi prošnjo za mednarodno zaščito" /.../.¹⁵ Zaradi tega, če je v bistvenem delu pravica do izjave kršena v upravnem postopku sodišče ne more te kršitve v vsakem primeru odpraviti z uporabo določbe iz splošnega zakona o upravnem sporu, po kateri se opravi glavna obravnava, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (druga alineja tretjega odstavka 59. člena ZUS-1). Uporaba tega določila ZUS-1 v primeru kršitve pravice do izjave v upravnem postopku, ko gre za izvajanje prava EU, ne bi bilo v skladu s pravico do dobrega upravljanja kot splošnim pravnim načelom v pravu EU. V zadevi I U 100/2018-13 je Upravno sodišče s tajnimi dokumenti seznanilo tožnika na glavni obravnavi v sodnem postopku, in ni zadeve vrnilo v ponovni postopek, ker je šlo za spor zaradi omejitve gibanja, kjer mora sodišče zaslišati tožnika.

20. Pravici do izjave v pravu EU je Sodišče EU že dalo konkretno opredelitev na splošno in sicer z vidika splošnega pravnega načela kot dela primarnega prava EU in je zelo natančno navedlo, katere komponente ta pravica zajema in v katerih fazah postopka pride v poštev. Te standarde je Upravno sodišče povzelo v številnih sodbah.¹⁶

21. Pravica do dobrega upravljanja kot splošno pravno načelo v pravu EU med drugim zajema pravico do obrambe oziroma izjave v tem smislu, da ima stranka možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, da koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku pred sprejemom vsake odločbe, ki bi lahko vplivala na njegove pravno zavarovane interese oziroma pravice. Pravica do obrambe in izjave v upravnem postopku po pravu EU pomeni ne samo, da tožnik lahko koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku, ampak tudi, da upravni organ "učinkovito upošteva celoto upoštevnih elementov".¹⁷ Tožnik mora imeti pravico "popraviti napako", upravni organ mora "ustrezno upoštevati pripombe" stranke in ob tem "skrbno in nepristransko preučiti vse upoštevne elemente obravnavane zadeve in svojo določbo podrobno obrazložiti" in te obveznosti veljajo, "čeprav zakonodaja izrecno ne določa take postopkovne zahteve."¹⁸ Pravica do izjave v upravnem postopku oziroma do obrambe ni absolutna v tem smislu, da bi upravni organ moral pred sprejemom odločbe obvestiti stranko, da namerava zoper njo sprejeti določen akt in da bi mu moral predhodno posredovati dejstva, na katerih bo utemeljil odločbo, in ji dati rok za razmislek, za pripravo na zaslišanje.¹⁹ Vendar pa je po stališču Sodišča EU tudi glede tega treba dopustiti izjemo, kadar državljan tretje države ni mogel razumno domnevati, katera dejstva so mu očitana, ali kadar je bil objektivno v takem položaju, da nanje ni mogel odgovoriti brez nekaterih preverjanj ali postopkov, zlasti z namenom pridobitve potrdil.²⁰

22. Ti standardi se v konkretnem primeru lahko prenašajo iz področja, ki ga ureja Direktiva o vračanju 2008/115/ES, na področje, ki ga urejata Kvalifikacijska direktiva II št. 2011/95/EU ter Procesna direktiva št. 2013/32/EU, ker je Sodišče EU te standarde izpeljalo neposredno iz splošnih pravnih načel oziroma iz temeljne pravice do izjave (obrambe), ne pa iz besedila sekundarnega prava EU.

23. Dokaz za to, da je obravnavana interpretacija pravice do izjave, kot jo je podalo Sodišče EU za področje vračanja tujcev, ki nezakonito bivajo v EU, pravno relevantna tudi za področje odločanja v postopkih mednarodne zaščite, je sodba Sodišča EU v zadevi M, v kateri Sodišče EU uporablja interpretacijo pravice do izjave kot splošnega pravnega načela iz sodbe v zadevi Boudjlida tudi za postopek zaslišanja prosilca za mednarodno zaščito²¹. V tej zadevi Sodišče EU prejšnji razlagi pravice do izjave iz zadeve Boudjlida dodaja, da za spoštovanje in zagotovitev pravice do izjave ni nujno, da je prosilec ustno zaslišan, ampak lahko v odvisnosti od okoliščin zadošča, da se prosilec izjavi v pisni vlogi. ²² Upravni organ pa mora v takem primeru voditi postopek tako, da odločbo sprejme ob "polnem poznavanju dejstev".²³ Vendar "polno poznavanje dejstev" ne pomeni, da za pravico do izjave in obrambe stranke v upravnem postopku zadošča, da je upravni organ seznanjen z razlogi za odločitev, ne pa da je tudi tudi prosilec vsaj v določeni meri seznanjen z bistvenimi razlogi za odločitev. Standard "polnega poznavanja dejstev" Sodišče EU v zadevi M poudarja, ker v tej zadevi ni šlo za vprašanje dostopa prosilca do podatkov oziroma dejstev, ki so občutljiva z varnostnega vidika, ampak za to, da mora upravni organ postopek voditi tako, da upošteva tudi relevantna pojasnila prosilca v zvezi z neobstojem dokazov, verodostojnosti prosilca, da prosilcu omogoči, da podrobno navede svoja stališča glede elementov, ki jih mora pristojni organ upoštevati in da upošteva tudi informacije in stališča, ki jih navede prosilec, in so drugačne od tistih, ki jih je v okviru obravnave prošnje že predložil prosilec,²⁴ in da upravni organ aktivno sodeluje s prosilcem, da zbere vse informacije (popolne in posodobljene), ki so potrebne za obravnavo prošnje.²⁵ V okoliščinah primera M pravica do izjave "načeloma" ne vsebuje pravice prosilca, da na morebitnem ustnem razgovoru predlaga in zaslišuje priče.²⁶

24. Tožnik je sicer v konkretnem primeru bil zaslišan oziroma je bil z njim opravljen osebni razgovor, vendar pred izdajo odločbe ni bil ob nobeni priložnosti obveščen o tem, da organ obravnava razloge za izključitev iz statusa subsidiarne zaščite oziroma za zavrnitev prošnje za podaljšanje subsidiarne zaščite. Med strankama namreč ni sporno, da se tožnik ni mogel seznaniti z bistvenim delom razlogov, zaradi katerih mu je bila izdana negativna odločba. Pred izpodbijano določbo pa je imel dostop do podatkov v spisu in sicer se je lahko seznanil, da je Urad za migracije dne 4. 12. 2017 generalno policijsko upravo prosil za "temeljito varnostno preverjanje tožnika." Iz odgovora dopisa pomočnika direktorja uprave kriminalistične policije z dne 18. 12. 2017 je razvidno, da je bil tožnik preverjan v operativnih evidencah policije in v drugih javno dostopnih evidencah in da slovenska policija "razpolaga z nepreverjenimi informacijami, da je oseba vpletena v različne kriminalne dejavnosti," vendar pa do trenutka izdaje dopisa niso uspeli konkretne kriminalne dejavnosti potrditi. Dne 7. 12. 2017 je bil s tožnikom opravljen osebni razgovor. Na osebnem razgovoru ni bil obveščen o kakršnih koli varnostnih zadržkih tožene stranke. Sam pa je med drugim povedal, da je v obdobju treh let bivanja v Sloveniji poučeval arabski jezik v društvih E. in F., da je bil uspešen prostovoljec v dveh društvih, kar dokazuje dejstvo, da sta dve Slovenki dobili službo v tujini. Povedal, je, da je nekdo iz njegovega mesta dobil status begunca in je zato prosil, da je organ pravičen in nediskriminatoren. Povedal je, da ni mogel pripeljati svojih dveh otrok, z ženo iz Sirije je ločen, v Sloveniji pa se je ponovno poročil in je dobil otroka dne 9. 11. 2017. Dva dni po tem, ko je žena zapustila porodnišnico, je odšel s prevajalcem na upravno enoto, ker je želel otroka prijaviti na njegov naslov. Dejali so mu, da to ni možno, ker ima samo začasno osebno izkaznico, ki velja 1 leto. Po dveh tednih so mu dejali, da je treba počakati, da bo otrokova mati, ki študira v Ljubljani, in je državljanka BiH, dobila dovoljenje za bivanje in bo potem tudi otrok dobil enako dovoljenje. Prošnjo je vložila dne 26. 9. 2017 in do dneva osebnega razgovora, to je dne 7. 12. 2017 ni dobila nobenega odgovora.

25. Temu so po podatkih v spisu sledila številna pisma tožnika toženi stranki, naj pospeši postopek. V dopisu z dne 23. 4. 2018 je navedel, da je žena (zakonsko zvezo sta sklenila dne 28. 10. 2017) z otrokom morala odditi v BiH, ker za otroka ni bilo mogoče urediti zdravstvenega zavarovanja, soproge pa tudi ni mogel prijaviti kot družinskega člana, ker ni imel statusa. Soproga in sin nimata vizuma, zato sta morala v BiH. Otrok tudi v BiH nima urejenega zdravstvenega zavarovanja. Naslednjo sporočilo s podobno vsebino je tožnik toženi stranki poslal dne 30. 4. 2018. Tožnik je nato dobil vabilo na razgovor za dne 16. 5. 2018. Tožnik je dne 28. 6. 2018 zopet prosil za srečanje z uradno osebo. Dne 16. 8. 2018 je poslal daljši dopis. Iz tega dopisa je razvidno, da je dne 16. 5. 2018 prišlo do srečanja med tožnikom in uradno osebo. Na tem razgovoru je prosil za pojasnilo, zakaj v zadevi odločba še ni izdana. Odgovor je bil, da ima uradna oseba obilico dela, čeprav je iz drugega vira na ministrstvu izvedel, da je določba že izdana in da je v delu pri prevajalcu. Iz dopisa izhaja, da se mu je takrat dozdevalo, da uradna oseba nekaj prikriva. Zopet je opozoril na diskriminatorno ravnanje glede na tempo odločanja v primeru njegovih rojakov iz istega mesta B.. To vlogo je naslovil kot zahtevo za izdajo odločbe pred vložitvijo tožbe zaradi molka organa.

26. Tožnik je nato 28. 8. 2018 dobil pojasnilo od tožene stranke in sicer mu je tožena stranka pojasnjevala razmerje med zahtevkom za uvedbo ponovnega postopka ter prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite. Podrobneje je tožena stranka pojasnila tudi potek obravnavanja prošenj, pri čemer imajo prednost ranljive skupine prosilcev. Tožena stranka je tudi pojasnjevala, zakaj ne ravna diskriminatorno. Tožena stranka je napovedala približno kdaj tožnik lahko pričakuje odločbo, pojasnila pa mu je tudi vizumske pogoje za državljane BiH.

27. O kakršnih koli drugih razlogih za neodločanje v povezavi z varnostnim preverjanjem tožnik ni bil obveščen pred izdajo izpodbijane odločbe. Preko izpodbijane odločbe pa je tožnik izvedel, da so razlogi za negativno odločbo trije dokumenti SOVE, označeni z oznako "tajno". V teh dopisih so "navedeni podrobni podatki o vlagateljevi sporni aktivnosti," natančne vsebine teh dokumentov pa tožena stranka ne sme razkriti, kot je zapisano v odločbi, ker je to izhaja iz zakona o tajnih podatkih (ZTP). V nadaljevanju sta citirana člena 1. in 2. Listine OZN. V obrazložitvi pa je še dodano, da tožena stranka na podlagi treh dokumentov SOVE meni, da so dejanja in aktivnosti tožnika taka, da nedvomno nasprotujejo namenom in načelom OZN iz 1. in 2. člena Listine OZN.

28. Iz vsega navedenega sledi, da je ugotovitveni postopek pred izdajo odločbe tak, da nedvomno pomeni poseg v pravico tožnika do izjave oziroma obrambe v upravnem postopku preden je izdana odločba, saj tožnik ni bil obveščen o dejstvih, na katerih naj bi temeljili dokumenti SOVE. Poseg v pravico do izjave oziroma obrambe pa je dopusten samo, če je v skladu s pravili in standardi, ki veljajo v pravu EU, v konkretnem primeru je to načelo sorazmernosti iz člena 52(1) Listine EU o temeljnih pravicah.

29. Po določilu člena 23(1) Procesne direktive 2013/32/EU mora imeti med drugim pravni svetovalec prosilca "dostop do informacij iz prosilčevega spisa, na katerih temelji ali bo temeljila odločba." Določilo 23 člena Procesne direktive 2013/32/EU pa nadalje pravi: "Države članice lahko predvidijo izjemo, kadar bi razkritje informacij ali virov lahko ogrozilo nacionalno varnost, varnost organizacij ali oseb, ki informacije posredujejo, ali varnost oseb, ki jih te informacije zadevajo, kadar bi bili ogroženi interesi preiskave v zvezi z obravnavanjem prošenj za mednarodno zaščito s strani pristojnih organov držav članic ali bi to poslabšalo mednarodne odnose držav članic. V takih primerih države članice:²⁷ (a) omogočijo dostop do takih informacij ali virov, ki so na voljo organom iz poglavja V; in (b) v nacionalnem pravu določijo postopke, s katerimi se zagotovi spoštovanje pravic prosilca do obrambe."

30. Tretji pod-odstavek istega člena pa pravi: "V zvezi s točko (b) lahko države članice zlasti omogočijo dostop do takih informacij ali virov pravnemu ali drugemu svetovalcu, ki je opravil varnostno preverjanje, če so informacije pomembne za obravnavanje prošnje za ali odločitev o odvzemu mednarodne zaščite."

31. Izjeme od pravice do izjave v tem smislu, da se lahko omeji dostop stranki do informacij, ki so relevantne za zavrnitev prošnje, tudi če gre za informacije v zvezi s tretjo alinejo drugega odstavka 31. člena ZMZ-1, so torej dopustne. Vendar mora biti v tem primeru sodišču omogočen dostop do teh podatkov oziroma informacij, poleg tega pa mora biti z nacionalnim pravom določen postopek, s katerim se zagotovi spoštovanje pravic prosilca do obrambe, kar med drugim pomeni, da mora biti vsaj svetovalcu prosilca, ki je opravil varnostno preverjanje, omogočen dostop do takih informacij ali virov, če so pomembni za obravnavanje prošnje ali odločitev o odvzemu mednarodne zaščite.

32. Ker se pravica do izjave oziroma obrambe nanaša in mora biti zagotovljena v upravnem postopku in potem tudi v upravnem sporu, to pomeni, da je tožena stranka s tem, ko ni v ničemer upoštevala citiranih določil Procesne direktive 2013/32/EU, posegla v pravico do izjave tožnika v upravnem sporu in jo je tudi kršila. Poseg, tako kot ga je izvedla tožena stranka, namreč ni predpisan s Procesno direktivo 2013/32/EU, oziroma tožena stranka določbe 23. člena Procesne direktive 2013/32/EU sploh ni upoštevala, ampak je upoštevala samo ZTP.

33. Kljub temu, da je domača zakonodaja precej podnormirana na tem področju, in bi bilo priporočljivo, da jo zakonodajno telo čim prej popravi in dopolni, pa bi tožena stranka vendarle lahko že na podlagi veljavne ureditve uporabila določbo prvega odstavka 21. člena ZTP. Po tem določilu upravičeni uporabnik tajnega podatka lahko predlaga pooblaščeni osebi preklic ali spremembo tajnosti, če meni, da tajnost podatka ni utemeljena ali ustrezno določena. Upravno sodišče namreč pripominja, da "ustrezna določitev tajnega podatka" zajema tudi upoštevanje vidika sorazmernosti posega v pravico do izjave v določenem upravnem postopku in obrazložene odločbe ter do učinkovitega sodnega varstva pravice stranke v sodnem postopku.

34. Ob tem bi tožena stranka morala mutatis mutandis upoštevati bistvene elemente iz sodbe Sodišča EU v zadevi ZZ glede omejitve pravice do izjave in učinkovitega sodnega sredstva prek omejenega dostopa do podatkov, ki varujejo interese državne varnosti. V zadevi ZZ je šlo za interpretacijo Direktive 2004/83/ES o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic (v nadaljevanju: Direktiva 2004/83/ES). Po tej direktivi velja, da zato, da bi zainteresirana oseba lahko učinkovito uporabila pravna sredstva, jo mora pristojni nacionalni organ "v upravnem postopku" natančno in v celoti obvestiti o razlogih javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, na katerih zadevna odločba temelji, kot to v obliki načela določa člen 30(2) Direktive 2004/38. Člen 30(2) Direktive 2004/38 dopušča državam članicam, da iz razlogov državne varnosti izjemoma omejijo informacije, sporočene zainteresirani osebi. Ker je ta določba izjema od pravila iz prejšnje točke, jo je treba razlagati ozko, vendar se ji ne sme vzeti polnega učinka.²⁸ Vsaka omejitev pravice mora spoštovati bistveno vsebino zadevne temeljne pravice; v skladu z načelom sorazmernosti mora biti omejitev nujna in mora dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija (člen 52(1) Listine EU o temeljnih pravicah). Tako v upravnem kot v sodnem postopku se lahko sicer izkaže za nujno, da se zainteresirani osebi nekatere informacije ne sporočijo, zlasti ob upoštevanju resnih razlogov, povezanih z državno varnostjo.²⁹

35. Če v izjemnih primerih nacionalni organ nasprotuje temu, da zainteresirano stranko natančno in v celotni obvesti o razlogih, na katerih temelji odločba, s tem, da se sklicuje na razloge v zvezi z državno varnostjo, potem mora pristojno sodišče države članice imeti na voljo in uporabiti tehnike in pravila postopkovnega prava, ki omogočajo uskladitev legitimnih preudarkov državne varnosti glede narave in virov podatkov, ki so se upoštevali pri sprejetju take določbe, in nujnosti, da se zadevni osebi zagotovi ustrezno spoštovanje njenih procesnih pravic, kot sta pravica do izjave.³⁰ To isto velja tudi za upravni organ v upravnem postopku za zagotovitev pravice do izjave oziroma obrambe v upravnem postopku.

36. Poleg tega mora pristojni nacionalni organ v skladu z nacionalnimi postopkovnimi pravili predložiti dokaz, da bi bila državna varnost dejansko ogrožena, če bi bil pritožnik natančno in celovito obveščen o razlogih, na katerih temelji odločba. Iz tega je mogoče sklepati, da ni domneve o obstoju in utemeljenosti razlogov, ki jih uveljavlja nacionalni organ.³¹ Posege v pravico do izjave in obrambe je torej treba omejiti na tiste, ki so nujno potrebni.³² Stranka mora biti obveščena vsaj o "bistvu razlogov", na katerih temelji odločba.³³

37. Iz izpodbijane odločbe v obravnavanem primeru ni mogoče razbrati niti bistvenih okvirnih razlogov dejanske narave, zakaj tožena stranka meni, da tožnikove aktivnosti niso v skladu z nameni in načeli OZN, kakor tudi ni iz obrazložitve razvidno, zakaj je narava tožnikovih dejanj in tajnih podatkov takšna, da ne dopušča razkritja prav nobenega dejstva v zvezi z zatrjevanimi spornimi aktivnostmi tožnika. Izpodbijane odločbe se torej z obravnavanega vidika ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1).

38. Posledično to pomeni, da je nesorazmeren tudi poseg v pravico tožnika do obrazložene upravne odločbe iz določila 214. člena ZUP (točka 2. in 3 prvega odstavka) v zvezi z 11. členom Procesne direktive 2013/32/EU. Slednje določilo določa, da morajo odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito vsebovati obrazložitve dejanskih in pravnih razlogov. Izpodbijana odločba ima navedeno samo pravno podlago, to je določbo tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1, nima pa dejanskih razlogov za odločitev, ki so bili odločilni za presojo dokazov niti ni v odločbi ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, na katere je dejansko stanje oprto, zaradi česar je kršena pravica do dobrega upravljanja kot splošno pravno načelo v pravu EU. Z izpodbijano odločbo pa je bil zaradi napačne uporabe prava oziroma ignoriranja prava EU nesorazmerno poseženo tudi v pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah, ker izpodbijani akt ni ustrezno obrazložen.

39. V ponovnem postopku bo tožena stranka morala preko določbe 21. člena ZTP najti ustrezno sorazmerje med varstvom podatkov, ki morajo ostati prosilcu neznani, pri čemer pa mora odločba vsebovati razloge o tem, zakaj se določeni podatki ne smejo razkriti prosilcu, ter seznanitvijo z občutljivimi podatki tožnikovega zastopnika oziroma pooblaščenca, tako da bo prosilcu sorazmerno glede na javni interes zagotovljena pravica do izjave v upravnem postopku, do obrazložene odločbe in učinkovitega sodnega varstva, pri čemer bo moralo sodišče preko upravnega spisa imeti dostop do podatkov, ki so za presojo zakonitosti akta nujno potrebni, to pomeni, da tožniku ne bo praktično onemogočeno ali pretirano oteženo varstvo pravice do učinkovitega sodnega varstva v zvezi z njegovim upravičenjem do podaljšanja subsidiarne zaščite (načelo učinkovitosti).

40. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3., 4. in 2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodne odločbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in vodenja postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

-------------------------------
¹ Glej Mutatis mutandis sodbi Sodišča EU v zadevi C-617/10, Åklagaren, 26. 2. 2013, odst. 25-28; C-206/13, Siragusa, 6. 3. 2014, odst. 24-25.
² C-411/10, N.S in M.E., 21. 12. 2011, odst. 77; C-277/11, M., 22. 11. 2012, odst. 93.
³ C-106/89, Marleasing [1990] ECR, I-4135; C-387/02, C-391/02 and C-403/02, Berlusconi and others [2005] ECR I-3565; C-105/03, Pupino [2005] ECR I-5285.
⁴ Glej na primer: C-249/85 Albako v BALM [1987] ECR 2345.
⁵ V konkretnem primeru sicer ne pride v poštev pomembno stališče Sodišča EU, da če neko predpisano ravnanje organa ni v celoti določeno v pravu Unije, potem bi nacionalni organ oziroma sodišče lahko uporabila nacionalne standarde glede varstva temeljnih pravic, če ta uporaba ne bi ogrozila ravni varstva, ki je določena v sekundarnem pravu EU in če uporaba nacionalnega prava ne bi posegla v primarnost, enotnost in učinkovitost prava Unije (C-617/10, Åklagaren, 26. 2. 2013 (mutatis mutandis), odst. 29). To pomembno stališče v obravnavani zadevi ni relevantno, ker tožena stranka ni uporabila nacionalnih standardov glede varstva ustavnih pravic nasproti pravu EU.
⁶ Glej na primer sodbo Sodišča EU v zadevi C-414/16, Egenberger, 17. 4. 2018, odst. 82.
⁷ Ustavno sodišče namreč v odločbi iz leta 2009 pravi, da morajo sodišča od trenutka veljavnosti direktive, ne glede na to, ali je rok za implementacijo že potekel ali ne, ko razlagajo nacionalno pravno normo, to razlagati kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da jih je treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropskih skupnosti (t.i. načelo lojalne razlage). Ustavno sodišče v opombi št. 9 te iste odločbe dodaja, da "je lojalna razlaga ena zahtevnejših nalog državnih organov", ki morajo določbo nacionalnega prava razlagati drugače, kot so jo do sedaj, na podlagi namena evropskega predpisa, ki ga domači zakonodajalec ob nastajanju pravila lahko ni upošteval. Praviloma mora nacionalni zakonodajalec izvesti direktivo v nacionalno pravo tako, da se posameznik lahko sklicuje samo na nacionalni predpis. Neusklajenost nacionalnih določb s pravom Evropskih skupnosti nima za posledico njihove neveljavnosti. Sodišče Evropskih skupnosti zahteva, da se neomejeno uporabljajo predpisi Evropskih skupnosti, nacionalni predpisi pa ostanejo samo neuporabljeni (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-2012/08-20 z dne 5. 3. 2009, odst. 9).
⁸ Sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 893/2013-11, 22. 1. 2014, odst. 11.
⁹ C-378/17, 4. 12. 2018, odst. 38-39.
¹⁰ Glej mutatis mutandis pravico do dobrega upravljanja iz 41. člena Listine EU o temeljnih pravica v zvezi s sodbo Sodišča EU v zadevi YS in drugi (C-141/12 in C-372/12, odst. 67).
¹¹ C-414/16, Egenberger, 17. 4. 2018, odst. 78.
¹² C-129/13 in C-130/13, Kamino International Logistics, 3. 7. 2014, odst. 29.
¹³ C-166/13, Mukarubega, 5. 11. 2014, odst. 43; C-249/13, Boudjlida, 11. 11. 2014, odst. 31.
¹⁴ Glej na primer sodbo Sodišča EU v zadevi C-560/14, M, 9. 2. 2017, odst. 25.
¹⁵ Ibid. odst. 116.
¹⁶ Glej na primer sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1403/2018-11, 13. 3. 2019, odst. 29-31.
¹⁷ C-166/13, Mukarubega, odst. 47; C-249/13, Boudjlida, odst. 36.
¹⁸ C-166/13, Mukarubega, odst. 48-49; C-249/13, Boudjlida, odst. 37-39.
¹⁹ Ibid. odst. 43, 52-53, 55.
²⁰ Ibid. odst. 56.
²¹ Glej C-560/14, M., 9. 2. 2017, odst. 25.
²² Ibid. odst. 27.
²³ Ibid. odst. 32, 37, 41, 44, 49.
²⁴ Ibid. odst. 36, 40.
²⁵ Ibid. odst. 48.
²⁶ Ibid. odst. 55-56.
²⁷ Drugi pod-odstavek člena 23(1) Procesne direktive.
²⁸ C-300/11, ZZ, 4. 6. 2013, odst. 48-49.
²⁹ Ibid. odst. 54. Ob tem se Sodišče EU sklicuje na sodbo Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji (točka 342).
³⁰ Ibid. odst. 57.
³¹ Ibid. odst. 61.
³² Ibid. odst. 64.
³³ Ibid. odst. 65, 69.65, 69.

Datum zadnje spremembe:

09.06.2020

Podobni dokumenti:

• Sodba I Up 224/2011
• Sklep I Up 268/2010
• sodba in sklep I U 1927/2010