UPRS Sodba III U 100/2019-12

Jedro

Na področju varstva okolja je polno upoštevanje zakonskih določb, ki urejajo kontradiktornost postopka, bolj izraženo kot v drugih postopkih, zlasti zaradi velikega obsega potrebnih informacij, prepletenosti vplivov in kompleksnosti presoje njihovih učinkov na okolje. Ob upoštevanju navedenega sodišče zaključuje, da zadostnega dialoga med toženo in tožečo stranko v konkretnem primeru ni bilo, saj bi se morala tožena stranka, po tem, ko ji je tožeča stranka predložila novo varnostno poročilo, najprej opredeliti do tega poročila in šele nato sprejeti svojo odločitev, ne pa njegove vsebine upoštevati kot podlage za izdajo izpodbijane odločbe, ne da bi bila tožeča stranka seznanjena z (ne)uspehom take dopolnitve.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35495-1/2016-14 z dne 29. 11. 2018, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ ali ARSO) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožeče stranke za izdajo odločbe o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, ki je lociran v industrijski coni tožene stranke v A.. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je najprej pojasnila na katere listine je oprla svojo odločitev, to je listine, ki jih je v postopku predložila tožena stranka. Ker je tožena stranka v zahtevi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja dopolnjevala opis obstoječega stanja v obratu, je prvostopenjski organ, skladno z določbo 27. člena Uredbe o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic (Uradni list RS, št. 22/2016; v nadaljevanju Uredba), ki zahteva prilagoditev varnostnega poročila določbam te Uredbe najpozneje v 12 mesecih po uveljavitvi Uredbe, pregledal tudi varnostno poročilo za obstoječi del obrata. Za ta del obrata je bilo namreč že pred uveljavitvijo Uredbe izdano okoljevarstveno dovoljenje, prvostopenjski organ pa je ugotovil, da ustreza pogojem iz 3. točke 3. člena Uredbe. Iz vloge tožene stranke in njenih dopolnitev izhaja, da predlaga izdajo dopolnjenega okoljevarstvenega dovoljenja za postavitev skladišča propan butan plina v 60 m3 nadzemni cisterni, vključno s pretekališčem in uparjalnikom, postavitev objekta 14 in postavitev logističnega centra odpadne pene.

2. Prvostopenjski organ v nadaljevanju citira določbo 90. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in 12. člena Uredbe, na kateri je oprl svojo odločitev. Pojasnjuje, da je toženo stranko s pozivom z dne 12. 3. 2018 pozval k dopolnitvi varnostnega poročila, ki ga je priložila zahtevi za izdajo spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, po prejetem dopolnilu pa jo z dopisom z dne 4. 5. 2018 seznanil še z ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami ter jo pozval, naj se o njih izjavi. Tožečo stranko je seznanil, da varnostno poročilo ni izdelano v skladu z 12. členom Uredbe in da predložena dokumentacija ne zadošča za izdajo odločbe o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja. Tožena stranka je prvostopenjskemu organu po prejetem pozivu in podaljšanem roku za odgovor predložila novo verzijo varnostnega poročila, vendar pa prvostopenjski organ tudi za to dopolnjeno poročili ugotavlja, da v njem ni predvidenih vseh potrebnih ukrepov tožene stranke za preprečevanje večjih nesreč in za zmanjševanje njihovih posledic, kot to določa prvi odstavek 12. člena Uredbe.

3. V nadaljevanju obrazložitve se prvostopenjski organ opredeljuje do pomanjkljivosti posameznih poglavij varnostnega poročila, in sicer tako, da za vsako ugotovljeno pomanjkljivost najprej navaja pravno podlago za svojo odločitev, to je določbe Uredbe s prilogami in relevantne točke Smernic za podrobnejšo vsebino varnostnega poročila (v nadaljevanju Smernice), ki so objavljene na spletni strani Ministrstva za okolje in prostor, nato povzema poziv toženi stranki za dopolnitev varnostnega poročila glede posamezne pomanjkljivosti, vsebino ugotovitev glede pomanjkljivosti varnostnega poročila, s katerimi se seznanil toženo stranko ter odgovor tožene stranke tako na poziv kot tudi na seznanitev. Svojo odločitev utemeljuje na določbi 12. člena Uredbe, ki določa, da upravljavec v varnostnem poročilu analizira možne večje nesreče obrata in prikaže način preprečevanja teh nesreč in zmanjševanja njihovih posledic za zdravje in premoženje ljudi ter na okolje.

4. Prvostopenjski organ glede vključitve sprememb v varnostno poročilu ugotavlja, da iz tega poročila, kljub dopolnitvam, ne izhaja, da bi bilo izdelano skladno s 5. točko Priloge 3 Uredbe in v skladu s 6.1, 6.2 in 6.3 točko Smernic. Skladno s temi določbami mora varnostno poročilu vsebovati analizo večjih nesreč ter opis njihovega preprečevanja, opredeljene in opisane morajo biti varnostno pomembne naprave ali dejavnost obrata, opisano prepoznavanje nevarnosti večjih nesreč ter predviden scenarij večjih nesreč. Navaja, da Študija prepoznavanja nevarnosti, ocenjevanja posledic in tveganja (v nadaljevanju Študija) za obstoječi del objekta ni usklajena s tehnološkimi shemami. Kljub dopolnitvam ni razvidno, kakšna je razlika med ventilom na 1. in ventilom na 2. strani Študije, glede na to, da Študija obravnava dve vrsti ventila: zaprt ventil na AC in ventil v rezervoarju. Prav tako niso pojasnjene posledice v primeru zaprtja teh dveh ventilov v primeru pretakanja s črpalko. V Študiji je sicer predvidena tudi uporaba by-pass ventila za tak primer, vendar pa kljub temu ni pojasnjeno, kako to vpliva na delovanje prej navedenih ventilov. Vse to kaže, da v Študiji ni točno opredeljen predmet obravnave, saj oznake niso uporabljene tako, da bi bilo po njih mogoče slediti tehnološki shemi. Študija je sicer del že potrjenega varnostnega poročila v okoljevarstvenem dovoljenju št. 35415-8/2007-26 z dne 18. 5. 2015, medtem ko je tožena stranka v vlogi za spremembo tega okoljevarstvenega dovoljenja predložila tudi spremembe, ki se nanašajo na to Študijo. Prvostopenjski organ zato meni, da popravljanje Študije ni smiselno, saj je njen namen, da upravljavec pravočasno prepozna nevarnosti, kar pa v praksi lahko izvede samo upravljavec ob pravilni uporabi metod prepoznavanja nevarnosti. Prvostopenjski organ je toženi stranki v pozivu dal navodilo, kako naj Študijo popravi, vendar pa je kot razloge za odstopanja še vedno navajal le "redundantnost" in vzrok "ni možnosti", četudi je prvostopenjski organ pojasnil, da tega ni mogoče razumeti. Iz popravljene Študije tudi ni razvidno, da bi bila izdelana v skladu s tehnologijo, nadzorno opremo ter merilno-regulacijsko opremo. Vse to po presoji prvostopenjskega organa kaže, da Študija ni namenjena prepoznavanju nevarnosti in ne sledi tehnološki shemi.

5. Pri oceni skladnosti varnostnega poročila s Smernicami in Uredbo je prvostopenjski organ izhajal iz 4.c) točke Priloge 3 Uredbe, ki določa, da mora varnostno poročilo vsebovati tudi podatke o nevarnih snoveh. V 17. členu Uredbe je namreč določeno, da je ena od vsebin okoljevarstvenega dovoljenja tudi navedba dejavnosti, zmogljivosti ter vrste in količin nevarnih snovi v obratu. Predloženo varnostno poročilo za obrat tožene stranke temu ne sledi, saj niso navedene točne količine snovi Jeffcat DMP¹. V prilogi tega poročila je namreč v Tabeli 16 navedena ta snov v količini 2 toni, v Aktivatorskem prostoru pa v količini 0,25 ton. Za slednje tožena stranka navaja, da gre za mešano snov, saj naj bi bila v rezervoarju poleg snovi Jeffcat DMP še snov TegostabB-8300², kar je navedeno v Tabeli 3, ta pa torej ni skladna s podatki v Tabeli 16. Prvostopenjski organ poudarja, da mora biti nevarna snov, ki se skladišči, navedena nedvoumno, podatki pa morajo biti usklajeni, upoštevati pa je treba, da se po Uredbi med nevarne snovi uvrščajo tudi zmesi. Če je v rezervoarju le ena snov, mora biti na njem nameščena ustrezna oznaka, če pa je snovi več, pa mora biti označena zmes. V popravljenem varnostnem poročilu je tožena stranka sicer za prej navedeni snovi predvidela razmerje 50 : 50 v količini 0,25 tone, kar je novo dejstvo, ki ni skladno s Tabelo 40 varnostnega poročila, kjer je količina te mešanice 0,4 tone. Tožeča stranka obeh snovi tudi ni označila glede na njihove nevarnosti in lastnosti, kot to določa Preglednica 1 Priloge 1 Uredbe, pač pa glede na razrede nevarnosti. Tožena stranka bi morala, poleg oznak, ki jih je predvidela, nevarne snovi označiti po posameznih skladiščih in rezervoarjih, saj podatkov iz Tabele 6 ni mogoče prenesti nanje, kar pa pomeni, da nevarne lastnosti nevarnih snovi po posameznih skladiščih in rezervoarjih niso znane, prav tako ni znan volumen rezervoarjev. Enake so tudi ugotovitve glede neskladnosti podatkov za nevarne snovi Kosmos EF³, Fyrol A-710⁴, Kosmos 29⁵, Niax color stabilizar CS-22 LF fenol⁶, UNP⁷. V vseh teh primerih, ki jih prvostopenjski organ za vsako nevarno snov tudi posebej predstavlja, torej varnostno poročilo ni izdelano v skladu z Uredbo in Smernicami. Prav tako iz varnostnega poročila ni razvidno kakšne bi bile posledica odpovedi ventila CN 40, niti tožeča stranka ni izdelala scenarija nesreče, kot tudi ni podala opisa možnih posledic za zdravje ljudi v obratu in okolici, oziroma so ti opisi neusklajeni s podatki v Tabelah varnostnega poročila. V varnostnem poročilu ni pojasnjeno kdo aktivira hlajenje. Navedeno je sicer, da je to delavec tožeče stranke, ni pa te zadolžitve v opisu delovnih mest, četudi bi moral biti uveden stalni nadzor. Glede navodila za upravljanje plinske postaje prvostopenjski organ ugotavlja, da to ni podpisano in ni vključeno v sistem obvladovanja varnosti. Nejasno je tudi prepoznavanje nevarnosti glede na dejansko opremljenost obrata, pa četudi bi morali biti v Študiji vključeni vsi elementi, tekstualni del pa bi se moral ujemati s podatki v tabelah. Iz varnostnega poročila ni razvidno, odpoved katerega ventila je imela tožeča stranka v mislih scenarija 8. Sama pojasnjuje, da gre za ventil ON 40, ki je ventil za kaluženje, vendar pa je, četudi se v praksi izvaja, to izključeno iz Študije. Tožeča stranka tudi ni izvedla pregleda in analize preteklih nesreč in izrednih dogodkov, ki so se pripetili z nevarnimi snovmi, kar pa vpliva na vsebinski del varnostnega poročila. Trdi sicer, da je to opisano v poglavju Analiziranje in dokumentiranje izrednih dogodkov in večjih nesreč, vendar pa iz varnostnega poročila ni razvidno, da bi bili ti upoštevani pri pridobivanju znanja o nesrečah in njihovem preprečevanju.

6. III. točko obrazložitve izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ podrobno posvetil vprašanju prilagoditve varnostnega poročila na nove zahteve Uredbe, saj prvi odstavek 27. člena Uredbe določa, da se mora varnostno poročilo tem zahtevam prilagoditi najpozneje v 12 mesecih po uveljavitvi Uredbe. To velja tako za obstoječe stanje, kot tudi za nameravane spremembe. Ugotavlja, da tožeča stranka temu ni sledila, saj varnostnega poročila ni prilagodila Prilogi 2 in Prilogi 3 Uredbe. Z dopolnitvijo varnostnega poročila pa se pojavljajo dodatne nejasnosti in zato Študiji, glede na razpoložljivi opis proizvodnje, ni mogoče slediti. Varnostno poročilo bi namreč moralo biti izdelano tako, da bi lahko s pregledom Študije sledili proizvodnemu procesu. Opisani bi morali biti postopki in navodila za varno obratovanje, vključno z vzdrževanjem naprav, procesov in opreme ter postopki in navodila za ravnanje ob alarmnih zaustavitvah. Tožeča stranka je v svojem odzivu na ugotovitve prvostopenjskega organa sicer pojasnila, da je v varnostnem poročilu naveden seznam izdelanih navodil, postopkov in dokumentov za obvladovanje varnosti obrata, vendar pa iz tega ni razvidno, da so navodila vzpostavljena za celoten obrat. V navodilih tudi niso predvideni postopki za upoštevanje najboljših praks za varno obratovanje, tako da bi bili izpolnjeni vsaj minimalni standardi, prepoznani kot najboljša praksa. Tožena stranka se je sicer sklicevala na nekatere dokumente, kot so ISOPA, EUROPUR, HSE Managing Ageeing Plant, A summary Guide, Bayer, Toluene Diisocynate, Safe Handling and Storage, vendar pa so navedeni le sklici, ne pa tudi njihova vsebina, oziroma najboljše prakse preprečevanja večjih nesreč in zmanjševanja njihovih posledic. Poleg tega niso navedene odgovorne osebe tožeče stranke za to področje niti niso urejena vprašanja glede staranja opreme in v zvezi s tem ukrepi za upravljanje in nadzor tveganj s tako opremo. Tudi glede slednjega se namreč tožeča stranka zgolj sklicuje na druge dokumente, to je Poslovnik kakovosti in Navodila za vzdrževanje posamezne delovne opreme, namesto tega pa bi morala opredeliti ustrezne ukrepe in zagotoviti primeren nadzor, oziroma preglede opreme in frekvenco teh pregledov. V dopolnitvi varnostnega poročila je tožeča stranka dodatno navedla še vizualni pregled varnostnih in merilnih naprav, ne da bi določila periode takega pregleda in tudi ni jasno ali je v ta pregled zajeta celotna oprema. To pa pomeni, da v varnostnem poročilu ni popisa opreme, ki je pomembna za varstvo pred večjimi nesrečami niti niso zagotovljeni ukrepi za nadzor nad obratovanjem v praksi ter ukrepi za odpravo pomanjkljivosti, pa četudi se tožeča stranka sklicuje, da ima v skladu s standardom ISO 9001:2015 in IATF 16959:2016 opredeljeno izvajanje nadzora in ukrepov v Poslovniku kakovosti. Zgolj sklicevanje na te standarde, ne da bi bili opredeljeni konkretni ukrepi, ne zadošča, pač pa morajo biti ukrepi vključeni v varnostno poročilo.

7. Enako to velja tudi glede sistema obvladovanja varnosti, za katerega je tožeča stranka sicer predvidela, da naj bi se odstopanja ugotavljala dnevno, vendar pa tega ni zajela v varnostno poročilo, pač pa le v Poslovnik kakovosti ter se nanj sklicevala. Poleg tega iz varnostnega poročila ni razvidno, da bi tožeča stranka imela zagotovljene postopke, navodila in občasen dokumentiran pregled uspešnosti zasnove preprečevanja večjih nesreč, ki bi ga izvedlo višje vodstvo, pač pa se sklicuje na Matriko odgovornosti po poslovniku kakovosti, ne da bi bil ta dokument vključen v varnostno opozorilo, iz njega pa tudi ne izhaja zahtevana vsebina. Tožeča stranka torej poskuša s sklicevanjem na druge dokumente utemeljiti katere so razpoložljive informacije o najboljših praksah z vidika preprečevanja večjih nesreč in zmanjševanja njihovih posledic pri izpustu nevarnih snovi, enako tudi utemeljiti analize nezgodnih dogodkov z vidika neuspešnih ukrepov, namesto da bi te podatke zajela v varnostno poročilo. Vse to, kot tudi dopolnitve varnostnega poročila med postopkom kažejo, da bi morala tožeča stranka preveriti in uskladiti njegovo vsebino.

8. Prvostopenjski organ nadalje ugotavlja, da v varnostnem poročilu ni opisa zaščitnih intervencijskih ukrepov za zmanjšanje posledic večjih nesreč, in sicer zlasti glede zadrževalnih sistemov za vodo od gašenja ter glede ukrepov za preprečevanje onesnaževanja tal, podtalnice in vodotokov. Tožeča stranka je le pojasnila, da ima v skladišču TDI in MDI vgrajen talni senzor za iztekanje surovine v lovilno skledo ter video kamero, ki jo nadzira varnostnik. V scenarijih večje nesreče je sicer predvidela možne izpuste plinov in načine gašenja, vendar pa, četudi je do takega požara v preteklosti že prišlo, ni ocenila škodljivih učinkov glede onesnaženja pitne vode. Ocenjevala je namreč le vpliv na en vodni vir, četudi je v bližini več virov, kar izhaja iz javno dostopnih spletnih podatkov, pri tem pa izpostavljala, da se požarne vode, ki so ob primeru gašenja onesnažene z nevarnimi snovmi, zadržijo v objektu, medtem ko se ob hlajenju zunanjosti objekta ne onesnažijo. Prav tako v varnostnem poročilu ni pojasnjeno, katero pretekališče za primer požara je zavarovano z lovilnim bazenom, ali se vsa voda zadrži v tem pretekališču in kako izteka v lovilne bazene ter kam so nato predvideni iztoki te vode. Predvidena ni niti količina požarne vode, ki se lahko zdrži. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je že iz teh navedb mogoče ugotoviti, da v varnostnem poročilu niso predvideni ukrepi preprečevanja onesnaženja niti ni predvideno, kam lahko odtekajo onesnažene vode, kam je speljan iztok meteorne kanalizacije in kdo je odgovorna oseba v primeru takega dogodka, kar prvostopenjski organ opisuje za vsak objekt tožeče stranke posebej. Ugotavlja torej, da tožeča stranka ukrepov za primere nesreč ni prikazala za celoten obrat, tekstualni del in priloge varnostnega poročila pa vsebinsko niso usklajeni in ukrepi iz njih niso razvidni.

9. Prvostopenjski organ je v pozivu tožečo stranko pozval, naj predloži tudi elaborat eksplozijske ogroženosti in certifikat o skladnosti elaborata, certifikat o skladnosti vgrajene Ex opreme ter certifikat o skladnosti vzdrževanja Ex opreme, in sicer skladno z protieksplozijsko zakonodajo tako, da bo razidno, da je predvidena sprememba vključena v certifikatih. Ugotovil je namreč, da je tožeča stranka iz varnostnega poročila izločila dejstvo, da ima vgrajeno Ex opremo in naprave, četudi je v varnostnem poročilu vendarle izpostavila nekaj primerov, ki kažejo na njeno vgradnjo. Poudarja, da se ne more sklicevati na Pravilnik o protieksplozijski zaščiti plinov, ki določa, da se ta ne uporablja pri napravah za plinska goriva, kolikor to ureja Pravilnik o utekočinjenem naftnem plinu, saj v slednjem predpisu ni urejena protieksplozijska zaščita. To torej kaže, da tožeča stranka ni zagotovila ukrepov za preprečevanje večjih nesreč v smislu 7. člena Uredbe.

10. Prvostopenjski organ obrazložitev svoje odločitve sklene z ugotovitvijo, da tožeča stranka v novem varnostnem poročilu ni prikazala ustreznih ukrepov za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic, kot to zahteva Uredba. Študija prepoznavanja nevarnosti, ocenjevanja posledic in tveganja za obstoječi obrat, ki ga je tožeča stranka spremenila, ni izdelana tako, da bi služila prepoznavanju nevarnosti in izdelavi scenarijev, kar pomeni, da varnostno poročilo ni izdelano skladno s prvim odstavkom, 4. točko drugega odstavka in tretjim odstavkom 12. člen Uredbe. Med tekstualnim delom varnostnega poročila in Študijo je tudi več neskladnosti. Iz varnostnega poročila niso razvidni ukrepi za preprečevanje onesnaženja tal, podtalnice, površinskih vod in javne kanalizacije v primeru nesreče, vključuje pa tudi neustrezno vzpostavljen sistem obvladovanja varnosti glede na spremenjene določbe Uredbe. Tožeča stranka tudi ni izkazala, da je ukrenila vse potrebno, da se pri načrtovanju, gradnji, obratovanju, vzdrževalnih delih, večjih spremembah, zaustavitvi in prenehanju obrata preprečijo večje nesreče in zmanjšajo njihove posledice. Morala bi torej predstaviti tehnologijo obrata in dejavnike, ki lahko pripeljejo do večje nesreče in na tej podlagi oceniti posledice in tveganja, kar pa iz varnostnega poročila ne izhaja.

11. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve najprej citira za odločitev relevantne določbe 89. in 90. člena ZVO-1, 11. in 12. člena Uredbe, vključno s prilogami k tej uredbi in določbe 6., 238., 247. in 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V nadaljevanju se pridružuje zaključkom prvostopenjskega organa ter se opredeljuje do posameznih pritožbenih navedb tožeče stranke, pri tem pa ugotavlja, da se pritožbene navedbe nanašajo le na nekatere od ugotovljenih nepravilnosti.

12. Drugostopenjski organ ne sledi pritožbenemu ugovoru tožeče stranke, da prvostopenjski organ ni imel podlage za pregled že obstoječega varnostnega poročila za objete, pri katerih tožeča stranka ne predvideva sprememb. Okoljevarstveno dovoljenje je bilo namreč tožeči stranki izdano dne 18. 5. 2018 na podlagi Uredbe o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic (Uradni list RS št. 71/08, 105/10 in 36114). Ta je prenehala veljati z dnem uveljavitve Uredbe, to je z dnem 26. 3. 2016. Uredba v 27. členu določa, da je treba najpozneje v 12 mesecih po njeni uveljavitvi obstoječa varnostna poročila prilagoditi določbam te Uredbe. Ker se pri odločanju o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja smiselno uporabljajo določila 89. člena ZVO-1, mora odločujoči organ za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja potrditi ustreznost varnostnega poročila, ki vključuje nameravane spremembe. upravljavec obrata mora v tem poročilu prikazati in izkazati, da je storil vse potrebno za preprečevanje večjih nesreč in za zmanjšanje njihovih posledic. Ker pa se varnostno poročilo izda za celotnem obrat, je torej treba preverjati prilagoditev poročila tudi za že obstoječe stanje v obratu in ne le za predvideno spremembo.

13. Drugostopenjski organ ne soglaša s tožečo stranko, ki meni, da je prvostopenjski organ preveč posegal v področje požarne varnosti, torej področje, ki ga nadzira Uprava za zaščito in reševanje. Meni namreč, da so ugotovitve prvostopenjskega organa glede predložene Študije požarne varnosti in njenega neskladja z varnostnim poročilom utemeljene. Pri tem ne more upoštevati dokazil, ki jih je tožeča stranka priložila šele v pritožbi, to je Študije požarne varnosti za skladišče 60 m Blokov, saj gre za nedovoljeno pritožbeno novoto. Ne glede na to pa je bila ta študija izdelana za potrebe izdaje uporabnega dovoljenja in ne zaradi izpolnjevanja pogojev za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja. Ob tem ne sledi niti navedbi tožeče stranke, da se prvostopenjski organ ni odzval na njeno povabilo na ogled obrata zaradi odprave nejasnosti ter na ogled gasilske vaje po scenariju iz varnostnega poročila. O tem, katera dejstva šteje za dokazana, namreč odloča organ prve stopnje, ki tudi presodi ali je izvedba ogleda potrebna za ugotovitev vseh dejstev in okoliščin zadeve. Meni, da je v konkretnem primeru prvostopenjski organ ravnal pravilno in v skladu z načelom ekonomičnosti, ko se ni odločil za ogled, ta pa je bil sicer opravljen skupaj z ustno obravnavo pri izdaji obstoječega okoljevarstvenega dovoljenja. Ogled v postopku za izdajo odločbe o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja pa ne more nadomestiti neustreznega in pomanjkljivega varnostnega poročila.

14. Drugostopenjski organ soglaša tudi s presojo prvostopenjskega organa, da ni razvidno, kako je skupina, odgovorna za izdelavo Študije, v tej študiji upoštevala tehnološke sheme, konkretno glede operacije skladiščenja v rezervoarjih in prečrpavanja za proizvodnjo pri šestih ventilih. Prvostopenjski organ je tožečo stranko seznanil z nejasno opredeljeno razliko med ventiloma na 1. in 2. strani Študije, vendar pa te te nejasnosti ni odpravila, četudi jo je prvostopenjski organ opozoril, da Študija ne sledi tehnološki shemi. Tožeča stranka se sicer sklicuje na druge dokumente, ki pa niso sestavni del varnostnega poročila. Drugostopenjski organ sledi tudi presoji prvostopenjskega organa, da lastnosti nevarnih snovi po posameznih skladiščih tožeče stranke niso znane, oziroma njihove lastnosti niso podane v razredih nevarnosti ali lastnostih nevarnih snovi, kot to določa Preglednica 1 Priloge 1 Uredbe.

15. Glede navodil za uporabo plinske postaje, drugostopenjski, enako kot prvostopenjski organ, ugotavlja, da odgovornost zaposlenih ni opredeljena, enako tudi ne glede sistema prečrpavanja in skladiščenja surovin. Tožeča stranka se v zvezi s tem sicer sklicuje na navodila, ki pa ne sledijo zahtevam Uredbe glede vsebine varnostnega poročila. Tožeči stranki tudi ni uspelo zagotoviti ukrepov za preprečevanje večjih nesreč, konkretno ukrepe protieksplozijske zaščite, drugostopenjski organ pa se v zvezi s tem sklicuje na presojo prvostopenjskega organa ter jo v strnjeni obliki povzema. Tožeča stranka je sicer odpravljala pomanjkljivosti v varnostnem poročilu, vendar pa so te še vedno prisotne. Drugostopenjski organ zato ne sledi dokaznemu predlogu tožeče stranke, da bi imenoval sodnega izvedenca, ki bi presodil primernost predvidenih ukrepov varstva pred požari. Takega dokaznega predloga v postopku prvostopenjskega organa tožeča stranka ni podala, predvsem pa mora upravljavec obrata pri pridobivanju okoljevarstvenega dovoljenja ukreniti vse potrebno, da se pri posegih na obratu preprečijo večje nesreče in zmanjšajo njihove posledice. Dokaz o tem je tudi ustrezna izdelava varnostnega poročila, ki pa, kljub pojasnilom prvostopenjskega organa, v konkretnem primeru ni bilo sestavljeno skladno z določbami Uredbe.

16. Tožeča stranka v tožbi, ki jo vlaga iz vseh tožbenih razlogov, sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Navaja, da je pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe 90. člen ZVO-1, ki ga citira, tožena stranka pa je pri odločanju upoštevala tudi Uredbo. Tožena stranka, kljub opozorilom tožeče stranke, ni upoštevala, da je na dan, ko je vložila vlogo za izdajo odločbe o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja, veljala Uredba o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic (Uradni list RS, št. 71/08, 105/10, 34/14; v nadaljevanju Stara Uredba). Ker sedaj veljavna Uredba nima določil o dokončanju že začetih postopkov, je tožeča stranka upravičeno štela, da se njena vloga obravnava po določbah Stare Uredbe in se ne strinja s toženo stranko, da je treba njeno vlogo, ki se nanaša le na spremembe obrata, šteti kot novo vlogo, oziroma pregledovati tudi obstoječi del obrata. V izpodbijani odločbi je tako le pavšalno navedeno, da je tožeča stranka dopolnjevala obstoječe stanje v obratu in posledično navedla nova dejstva ter da je glede na določbo 27. člena Uredbe zato treba pregledovati tudi obstoječi del obrata. Tak zaključek po mnenju tožeče stranke ne drži, saj je bilo v postopku predloženo le varnostno poročilo s spremembami, ne pa tudi uskladitev z novo uredbo. Tožeča stranka danes pozna izhodišča sodne prakse, da se v primeru, če v določenem predpisu ni prehodnih določb o uporabi predpisov v začetih postopkih, primarno uporablja načelo materialne zakonitosti, skladno s katerim organ odloča na podlagi predpisov, veljavnih v času odločanja ter da se, če se med postopkom spremeni procesna norma, zakon oz. drug predpis pa ne določa posebnih pravil o uporabi prava v že začetih postopkih, uporabi pozitivni predpis, veljaven v času dejanskega odločanja. V konkretnem primeru pa je tožena stranka prekoračila meje načela zakonitosti, saj iz 27. člena Uredbe ne izhaja, da bi imela podlago, da lahko od upravljavca obrata sama zahtevala prilagoditev Uredbi, kot je to storila. Ne glede na to, pa je tožeča stranka zaradi upoštevanja navodil in pozivov prvostopenjskega organa, varnostno poročilo, zlasti ob zadnji dopolnitvi dne 3. 9. 2019, dopolnila tudi glede na spremenjena določila in zahteve nove Uredbe. V konkretnem postopku sicer tožeči stranki kot pravnemu laiku ni bilo jasno predstavljeno, zakaj se upravni organ sklicuje na 27. člen Uredbe, glede na to, da se je njena vloga nanašala le na spremembe obrata, niti ji tega prvostopenjski organ ni pojasnil, četudi niso bile izpolnjene okoliščine iz 30. člena Uredbe, ki zahteva vložitev vloge za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja. Vse te okoliščine so ostale nepojasnjene.

17. Tožeča stranka je pri pripravi varnostnega poročila sledila zahtevam prvostopenjskega organa, pri tem pa razumela, da so spremembe zahtevane le glede na nameravano spremembo obrata, kar je v svojih dopolnitvah tudi navajala, medtem ko je tožena stranka vlogo samovoljno štela kot vlogo za obravnavo in potrditev varnostnega poročila za celoten obrat. Tako ravnanje tožene stranke ni v skladu z ZUP in načelom zakonitosti ter vpliva na zakonitost postopka. Spremenjena določila Uredbe tudi sicer ne morejo predstavljati podlage za podrobno preverjanje že potrjenega varnostnega poročila za vprašanja, ki se z Uredbo sploh ne spreminjajo. Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe citira določbe drugega odstavka 11. člena, drugega odstavka 12. člena in tretjega odstavka 12. člena Uredbe ter Smernice glede vsebine varnostnega poročila. Vse te pravne podlage je pri sestavi varnostnega poročila dosledno upoštevala, kar primeroma za 5. in 6. točko Priloge 3 Uredbe predstavlja.

18. V IV. poglavju tožbe tožeča stranka navaja, da ji je bila v postopku kršena pravica do izjave, in sicer da ji ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi ugotavljala nova dejstva in okoliščine v zadevi, da pa je ni seznanila z uspehom dokazovanja in ji dala možnosti, da bi se o tem izrekla. Poudarja, da so te kršitve absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka ter citira določbe 8. člena, prvega odstavka 138. člena, 140. člena, tretjega odstavka 9. člena in drugega odstavka 146. člena, vse ZUP.

19. Tožeča stranka je pri prvostopenjskemu organu vložila vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja in ji priložila vse zahtevane priloge in dokaze. Vse nadaljnje dopolnitve je ustrezno označila. Tožena stranka v izpodbijani odločbi večkrat navaja, da iz varnostnega poročila niso razvidni ustrezni ukrepi za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic ter da je o tem obvestila tožečo stranko, vendar pa že podroben pregled odločbe pokaže, da je prvostopenjski organ tik pred izdajo odločbe ugotovil drugačno dejansko stanje. Kljub temu, da je tožeča stranka predložila dodatne dokaze, dopolnitve in pojasnila, je prvostopenjski organ ni seznanil z uspehom dokazovanja, v obrazložitvi odločbe pa navaja več okoliščin, v zvezi s katerimi tožeča stranka ni imela možnosti, da bi se konkretizirano in argumentirano izjavila. Med njimi izpostavlja ugotovitve glede vključitve sprememb v varnostno poročilo, ugotovitve glede skladnosti s Smernicami in Uredbo ter prilagoditev varnostnega poročila na zahteve nove Uredbe. Prvostopenjski organ se je vsebinsko opredelil glede popravkov tožeče stranke v varnostnem poročilu glede na tehnološko shemo ter zaključil, da naj ne bi bilo mogoče ugotoviti, da so izdelani scenariji skladni s 5. točko Priloge 3 Uredbe. Ker prvostopenjski organ tožeče stranke s takim zaključkom ni seznanil, je bila prepričana, da je njena dopolnitev varnostnega poročila ustrezna. V izpodbijani odločbi je nova tudi ugotovitev prvostopenjskega organa glede rezervoarja R054, in sicer da naj v varnostnem poročilu na bi bilo razvidno, kakšne snovi naj bi se v njem nahajale. Tudi s takim zaključkom tožeča stranka pred izdajo odločbe ni bila seznanjena.

20. Tožeča stranka je varnostno poročilo po zahtevi tožene stranke dopolnila tudi s podatki o najboljših razpoložljivih tehnikah, vendar pa je tožena stranka ni seznanila, da pri dokazovanju s temi podatki ni uspešna. Enako to velja glede preventivnih pregledov in vzdrževanja delovne opreme ter glede izjave o izvajanju postopkov za dokumentiran pregled. V izpodbijani odločbi je nov tudi zaključek prvostopenjskega organa, da se z dopolnitvami varnostnega poročila postavljajo nova vprašanja in nejasnosti in da bi tožeča stranka zato morala preveriti skladnost tudi preostalih vsebin tega poročila. Nova dejstva, s katerimi tožeča stranka ni bila seznanjena, so tudi ugotovitve prvostopenjskega organa glede odtekanja požarnih vod. Prvostopenjski organ je celo zaključil, da so pomanjkljivosti še vedno prisotne in da ne more tožeče stranke usmerjati v vse napake, ki so v varnostnem poročilu, s čimer pa jo dejansko postavlja v nemogoč položaj, saj ne more vedeti, katera je vsebina varnostnega poročila, ki bi bila za tožečo stranko ustrezna, s tem pa krši načelo enakega varstva pravic.

21. Tožeča stranka izpostavlja, da jo je prvostopenjski organ sicer formalno obvestil o svojih ugotovitvah in ji dal na voljo rok, da se o tem izjasni, vendar pa njena izjasnitev ni bila zgolj izjasnitev, pač pa je skladno z ugotovitvami prvostopenjskega organa bistveno dopolnila svoje navedbe in vsebino varnostnega poročila, za te navedbe pa predložila tudi nove dokaze. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka novo verzijo varnostnega poročila iz avgusta 2018 preučila, nato pa zaključila, da naj tudi iz tega varnostnega poročila ne bi bilo razvidno, da je tožeča stranka storila vse potrebno za preprečevanje večjih nesreč in za zmanjševanje njihovih posledic. Tožeča stranka bi morala imeti vse do izdaje odločbe pravico, da dopolnjuje in pojasnjuje svoje trditve in navaja dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve. Zaradi opustitve te možnosti je odločba nezakonita. Nezakonita je tudi zato, ker ni bila seznanjena z uspehom dokazovanja in ji ni bila dana možnost, da se o tem izreče. Nesporno je, da prvostopenjski organ izda odločbo o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja le v primeru, če ugotovi, da je varnostno poročilo ustrezno. Zaradi kompleksnosti priprave takega poročila, velikega obsega potrebnih informacij in medsebojne prepletenosti vsebin, pa je za pravilen in zakonit potek postopka še posebej pomembno upoštevanje zakonskih določb, ki urejajo kontradiktornost postopka oziroma dialog med organom in strankami, kar je večkrat poudarilo tudi Upravno sodišče (sodba I U 1584/2015, sodba I U 1287/2015, sodba I U 1187/2016).

22. Tožeča stranka meni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe zastavljena tako, da izgleda, da tožeča stranka kljub pozivom prvostopenjskega organa svojih navedb ni dopolnila in prilagodila varnostnega poročila, kar pa ne drži. Že nova dejstva in okoliščine, ki jih prvostopenjski organ navaja v izpodbijani odločbi, kažejo, da dokumentacija in varnostno poročilo pred podajo zadnjega poziva in nato izpodbijane odločbe nista enaka. To kaže, da dialoga med tožečo stranko in prvostopenjskega organa ni bilo. V izpodbijani odločbi je sicer povzeta vsebina poziva, ki ga je prvostopenjski organ poslal tožeči stranki, vendar pa ne izhaja, da bi bila pred izpodbijano odločbo seznanjena o končnih ugotovitvah, na katerih temelji odločba, kar zlasti velja za zadnje dopolnitve tožeče stranke, za katere je imela zelo kratek rok, da jih pripravi in kar kaže, da tudi de facto ni imela možnosti, da ugotovljene pomanjkljivosti odpravi.

23. Tožeča stranka je z zadnjo dopolnitvijo na več mestih dopolnila varnostno poročilo, kar v obrazložitvi navaja tudi tožena stranka, ni pa ji bilo omogočeno, da bi se seznanila z zaključkom tožene stranke, da pri tem ni bila uspešna in to še preden je bila izdana izpodbijana odločba. Enako to velja tudi za trditev tožeče stranke, da kljub dopolnitvam in novih dokazov ni prikazala ustreznih ukrepov za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic ter da Študija prepoznavanja nevarnosti še vedno ni izdelana tako, da bi služila prepoznavanju nevarnosti in izdelavi scenarijev, da ne sledi tehnološkim shemam, da iz varnostnega poročila ni razvidno, da preprečuje onesnaženje tal, podtalnice, površinskih vod in javne kanalizacije v primeru nesreče in gašenja in da zato ta akt ni prilagojen spremenjenim določbam Uredbe v delu, ki se nanaša na Prilogo 2 in 3. Z navedenim bi morala biti tožeča stranka seznanjena pred izdajo odločbe, tako pa je svoje zaključke tožena stranka prvič navajala šele v izpodbijani odločbi. Izdana odločba je bila zato za tožečo stranko presenečenje, s takim postopkom pa ji je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP in načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, kar je že samo po sebi razlog za odpravo izpodbijane odločbe.

24. Opisane kršitve določb postopka so imele za posledico, da je bilo dejansko stanje ugotovljeno napačno in nepopolno, to pa je vodilo tudi do zmotne uporabe materialnega prava. Tožena stranka ni upoštevala, da je tožeča stranka varnostno poročilo opremila z navodili za delo na strojih; da je odgovornost za ravnanje pri skladiščenju v rezervoarjih prikazala v Študiji; da so količine za R054 s popravljeno Tabelo 3 v Študiji usklajene; da so nevarne snovi po posameznih skladiščih in rezervoarjih prikazane v Tabeli 6 (kar v nadaljevanju za vsako posamezno skladišče in rezervoar tudi predstavlja); da so nadzorni sistemi pri prečrpavanju in skladiščenju surovin določeni v Navodilu za prečrpavanje avtocistern-kontejnerjev in v Navodilu za pretovor surovin iz avtocisterne, ki se nahajata v Prilogi 11 varnostnega poročila. Napačni so tudi zaključki tožene stranke glede lovilne sklede na pretakališču surovin v primeru požarnih vod, saj je tožeča stranka navedla, da se požar gasi s prahom in zato ne nastajajo požarne vode. Zahteva tožeče stranke po sprinklerju v hali 14., ko je na načrtu označen trikotnik z oznako pur pena, nima nobene zakonske podlage, ker vsi drugi proizvodni in skladiščni objekti družbe, ki imajo znak za skladiščenje pene, nimajo vgrajenega sprinklerja, niti to ni bila zahteva študij požarne varnosti, niti projektne dokumentacije. V požarnem načrtu so vrisane sprinkler pršilke in ne rezervoarji - cisterne, kot prvostopenjski organ tožeči stranki to oporeka v izpodbijani odločbi, kar pomeni, da je ta dejstva ugotovil nepravilno. Ne drži niti ugotovitev, da je hala 14. večja sprememba v obratu in da bi jo morali v varnostnem poročilu posebej obravnavati, saj je sprememba manjša od ostalih.

25. Tožena stranka tudi ni upoštevala, da so bili objekti, obravnavani v varnostnem poročilu, zgrajeni v skladu z veljavno zakonodajo s področja varstva pred požarom in da so bile izdelane študije požarne varnosti, na kar se je tožeča stranka sklicevala že med postopkom in so te študije del upravnega spisa. Vsa navedena vprašanja je tožeča stranka v postopku pojasnila in utemeljila z dokazi. Poudarja še, da je neutemeljena zahteva tožene stranke, da bi morala predložiti elaborat eksplozijske ogroženosti in certifikat o skladnosti elaborata, certifikat o skladnosti vgrajene Ex opreme ter certifikat o vzdrževanju Ex opreme, saj za to zahtevo nima ustrezne pravne podlage. Plinska postaja namreč ne vpliva na povečanje eksplozijske ogroženosti obrata, ker na plinski postaji ni izvedenih električnih instalacij. V konkretnem primeru je torej varnostno poročilo vsebovalo vse zahtevane podatke, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko presodila, da so predvideni ukrepi tožeče stranke po strokovni plati zadostni in učinkoviti, vendar pa dejanskega stanja ni ugotovila v zadostni meri, do česar je prišlo zaradi opustitve predlaganega ogleda obrata. Vabilo na ogled bi morala tožena stranka upoštevati kot dokazni predlog in o njem odločiti, vendar pa tega ni storila. Izvedba tega dokaza bi bila glede na nerazumevanje pojasnil tožeče stranke, predloženih v vlogi za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, potrebno, da bi bilo ugotovljeno, da je varnostno poročilo v z odločbo izpostavljenih delih popolno in nedvoumno. Ker o takem dokaznem predlogu tožena stranka ni odločila, je kršila določbe postopka, kar vpliva na pravilnost in zakonitost odločbe. Nesporno je, da o tem, katera dejstva se štejejo za dokazana, odloča organ prve stopnje, vendar pa v konkretnem primeru organ ni ravnal pravilno, ko se za ogled ni odločil. Načelo ekonomičnosti pri tem ne more biti razlog za to, da organ dejanskega stanja ne ugotovi pravilno in popolno. Neupoštevanje dokaznega predloga stranke in neizvedba dokaza, ko odločba hkrati ne vsebuje pojasnila za opustitev izvedbe tega dokaza, je privedlo do napačne ugotovitve dejanskega stanja, posledično pa do napačne uporabe materialnega prava. Zaradi tega je tudi strokovna ocena prvostopenjskega organa glede ustreznosti varnostnega poročila neutemeljena in nepravilna.

26. Tožeča stranka še izpostavlja, da se glede na obseg izpodbijane odločbe na prvi pogled zdi, da je ta jasna in obrazložena, natančen vsebinski pregled pa pokaže, da ne vsebuje pojasnila, kako je upravni organ prišel do svojih zaključkov, zakaj dopolnitve s strani tožeče stranke še vedno šteje za nejasne in nepopolne, zakaj strokovne rešitve, predlagane s strani tožeče stranke, šteje za neustrezne, zakaj kot nepopolne in nejasne šteje dopolnitve in pojasnila, ki jih je tožeča stranka podala v zadnji dopolnitvi vloge. Take odločbe zato ni mogoče preizkusiti.

27. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. V odgovoru na tožbene ugovore v strnjeni obliki povzema dosedanje utemeljitve iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe, ugovore pa zavrača kot neutemeljene.

28. Tožeča stranka se je na odgovor tožene stranke odzvala v pripravljalni vlogi, v kateri povzema nekatere ključne poudarke iz tožbe, vztraja pri njeni utemeljitvi, navedbe tožene stranke pa prereka.

K točki I izreka:

29. Tožba je utemeljena.

30. Poseg v okolje je dopusten le, če ne povzroča čezmerne obremenitve, z zakonom pa se določijo primeri, ko je za poseg v okolje treba pridobiti okoljevarstveno soglasje ali dovoljenje (prvi in drugi odstavek 15. člena ZVO-1). Upravljavec (to je povzročitelj obremenitve okolja, ki ima v posesti napravo ali obrat ali izvaja določeno dejavnost, 7.1. točka 3. člena ZVO-1) mora zato pri upravljanju obrata izvesti vse ukrepe, potrebne za preprečevanje večje nesreče in za zmanjševanje njenih posledic za ljudi in okolje, za obrat pa mora imeti okoljevarstveno dovoljenje (prvi in drugi odstavek 18. člena ZVO-1). Upravljavec mora vložiti vlogo za spremembo že pridobljenega okoljevarstvenega dovoljenja, če: 1) je izvedel spremembo ali dopolnitev zasnove zmanjšanja tveganja ali varnostnega poročila, ki znatno vpliva na preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic; 2) namerava izvesti spremembo, zaradi katere se spremeni razvrstitev obrata; ali 3) namerava spremeniti vrsto ali količino nevarnih snovi, določenih v okoljevarstvenem dovoljenju (tretji odstavek 90. člena ZVO-1). Vloga za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja mora vsebovati spremenjeno oziroma dopolnjeno zasnovo zmanjšanja tveganja za okolje ali varnostnega poročila z nedvoumno prikazanimi spremembami ali dopolnitvami (četrti odstavek 90. člena ZVO-1). Ob smiselni uporabi določbe drugega odstavka 89. člena ZVO-1, ministrstvo, pristojno za področje varstva okolja, v spremembi okoljevarstvenega dovoljenja potrdi ustreznost varnostnega poročila ali zasnove zmanjšanja tveganja za okolje in upravljavcu obrata naloži, da pri gradnji, zagonu, običajnem obratovanju ali poskusnem obratovanju, v rednih ali izrednih razmerah ter pri dokončnem prenehanju delovanja obrata izvaja v varnostnem poročilu ali zasnovi zmanjšanja tveganja za okolje predvidene ukrepe.

31. Ukrepi za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic za ljudi in okolje so podrobneje opredeljeni v Uredbi, sprejeti na podlagi Direktive 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES, uporablja pa se za območja, ki izpolnjujejo pogoje za uvrstitev med obrate manjšega ali večjega tveganja za okolje (1. in 2. člen Uredbe). Obveznost upravljavca je, da ukrene vse potrebno, da se pri načrtovanju, gradnji, obratovanju, vzdrževalnih delih, večjih spremembah, zaustavitvi in prenehanju obrata preprečijo večje nesreče in zmanjšajo njihove posledice (prvi odstavek 7. člena Uredbe), pri čemer mora za obrat večjega tveganja za okolje, med drugim, vzpostaviti sistem obvladovanja varnosti in varnostno poročilo v skladu z 11. in 12. členom Uredbe ter obratovati v skladu z njima (4. točka drugega odstavka 7. člena Uredbe). Nevarne snovi, po katerih se razvrsti obrat, so določene v Prilogi 1 Uredbe, natančna vsebina obvladovanja varnosti in vsebina varnostnega poročila pa v Prilogi 2 in Prilogi 3 Uredbe. Uredba, ki je stopila v veljavo z dnem 26. 3. 2016, torej po tem, ko je tožeča stranka pri prvostopenjskem organu vložila vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, je v prvem odstavku 27. člena določila, da mora upravljavec obstoječega obrata večjega tveganja za okolje najpozneje v 12 mesecih po uveljavitvi te uredbe prilagoditi varnostno poročilo njenim določbam. V 31. členu Uredbe je določeno, da z dnem njene uveljavitve preneha veljati Stara Uredba.

32. Po presoji sodišča je neutemeljeno stališče tožeče stranke, da tožena stranka ni imela podlage za ponovno preverjanje varnostnega poročila, ki je bilo za že obstoječi objekt izdano v juniju 2014 in dopolnjeno v aprilu 2015 ter na podlagi katerega ji je bilo z odločbo, št. 35415-8/2007-26 z dne 18. 5. 2015, izdano okoljevarstveno dovoljenje za obrat večjega tveganja za nesreče z nevarnimi snovmi, z veljavnostjo 10 let. Tožeča stranka svoje stališče utemeljuje s tem, da je v vlogi, ki ji je priložila obstoječe varnostno poročilo s spremembami, zaprosila le za izdajo spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ne pa tudi za uskladitev obstoječega varnostnega poročila z Uredbo. Smiselno torej zatrjuje, da je tožena stranka odločala o stvari, ki ni bila predmet zahtevka, vendar pa ji sodišče ne sledi. Sodišče meni, da je pri odločanju o tem tožbenem ugovoru treba izhajati iz 12. člena Uredbe, ki določa vsebino varnostnega poročila, pri tem pa upravljavcu nalaga, da ga izdela v skladu s Prilogo 3 in smernicami, ki jih objavi ministrstvo. Kolikor upravljavec zaprosi za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, ji mora med drugim priložiti tudi zasnovo zmanjšanja tveganja za okolje ali varnostno poročilo z nedvoumno prikazanimi spremembami ali dopolnitvami (četrti odstavek 90. člena ZVO-1). Sodišče meni, da lahko tožena stranka preveri predlagane spremembe v varnostnem poročilu le, kolikor preveri obstoječe varnostno poročilo, ki je bilo podlaga za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, katerega spremembo se predlaga, saj je cilj izdaje okoljevarstvenega dovoljenja zmanjšanje tveganja za okolje ter uveljavitev ukrepov za preprečevanje večje nesreče in zmanjšanje njenih posledic, kar pa je mogoče ocenjevati le za obrat kot celoto. V postopku odločanja o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja se namreč smiselno uporablja določba 89. člena ZVO-1, ki v drugem odstavku določa, da se v spremembi okoljevarstvenega dovoljenja potrdi ustreznost varnostnega poročila ali zasnove zmanjšanja tveganja za okolje in upravljavcu obrata naloži, da pri gradnji, zagonu, običajnem obratovanju ali poskusnem obratovanju, v rednih ali izrednih razmerah ter pri dokončnem prenehanju delovanja obrata izvaja v varnostnem poročilu ali zasnovi zmanjšanja tveganja za okolje predvidene ukrepe. Varnostno poročilo se mora torej presojati za celoten obrat⁸, tudi v primeru predlagane spremembe okoljevarstvenega dovoljenja. Tako presojo toženi stranki nalaga tudi določba 27. člena Uredbe, ki zahteva prilagoditev varnostnih poročil določbam te uredbe v roku 12 mesecev po njeni uveljavitvi, torej do 26. 3. 2017. Tožeča stranka je sicer vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja vložila še v času veljavnosti Stare Uredbe, vendar pa sedaj veljavna Uredba ne določa nobenih izjem za vloge, vložene pred njeno uveljavitvijo, kar pomeni, da je morala tožena stranka upoštevati določbe, ki so veljale v času njenega odločanja, torej določbe sedaj veljavne Uredbe. Navedba tožeče stranke, da je pravni laik in da ji ni bilo jasno predstavljeno, zakaj se tožena stranka sklicuje na določbo 27. člena Uredbe, ni utemeljena, saj je kot subjekt, ki svojo dejavnost izvaja v obratu večjega tveganja za nesreče z nevarnimi snovmi, dolžna slediti in se prilagoditi vsem spremembam predpisov na tem področju.

33. Tožeča stranka tožbo utemeljuje predvsem na trditvi, da ji tožena stranka ni dala možnosti, da bi se izjavila o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločbo, s tem pa kršila načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ki je eno od temeljih načel upravnega postopka. Po navedeni zakonski določbi je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, in to še preden se ta izda (prvi odstavek 9. člena ZUP). Organ, ki v zadevi odloča, ne sme svoje odločbe opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (drugi odstavek 9. člena ZUP). Stranka se lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Vrhovno sodišče RS je v sklepu, opr. št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa. Na to odločitev pa, poleg pravno relevantnih dejstev, vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo upravni organ uporabil in kako jih bo razlagal.

34. Sodišče ob tem dodaja, da se je v sodni praksi presoje pravilnosti in zakonitosti odločitev s področja varstva okolja oblikovalo stališče, da je zaradi kompleksnosti presoje vplivov na okolje, velikega obsega potrebnih informacij, medsebojne prepletenosti posameznih vplivov in nenazadnje ustrezne vključitve vseh strank, še posebej pomembno polno upoštevanje zakonskih določb, ki urejajo kontradiktornost postopka oziroma dialog med organom in strankami (tako Upravno sodišče RS v sodbah št. I U 1584/2015, št. I U 1287/2015, št. I U 1187/2016). Tako stališče temelji na določbi prvega odstavka 51. člen ZVO-1, ki določa, da se v postopku presoje vplivov na okolje ugotovijo in ocenijo dolgoročni, kratkoročni, posredni ali neposredni vplivi nameravanega posega v okolje na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje in kulturno dediščino, ter njihova medsebojna razmerja.

35. Sodišče ocenjuje, da v obravnavanem primeru pred odločitvijo tožene stranke ni bilo zadostnega dialoga med tožečo stranko in prvostopenjskim organom, še zlasti ob upoštevanju kompleksnosti in prepletenosti vprašanj glede dopustnosti izdaje predlagane spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, kot so razvidna predvsem iz prvostopenjske, pa tudi iz drugostopenjske odločbe. Hkrati iz teh dveh odločb izhaja, da se do vseh vprašanj, ki so za toženo stranko sporna, v teh odločbah tožena stranka niti ni opredelila, pač pa zgolj navedla, da tega ni storila iz razlogov ekonomičnosti. Pritrditi gre toženi stranki, da je naloga upravljavca, da varnostno poročilo izdela tako, da so iz njega razvidni vsi potrebni ukrepi za preprečitev večjih nesreč in zmanjšanje njihovih posledic, da mora te ukrepe predstaviti transparentno, saj pozna tehnologijo obrata in da morajo biti zato predstavljeni podatki kakovostni, vendar pa je obenem naloga upravnega organa, da določno navede, katere podatke upravljavec še potrebuje in pojasni, kako očitane pomanjkljivosti vplivajo na oceno vplivov na okolje.

36. Prvostopenjski organ je s pozivom z dne 12. 3. 2018 tožečo stranko pozval k izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Iz vsebine tega poziva je razvidno, da je tožečo stranko smiselno pozval k dopolnitvi predloženega varnostnega poročila, saj jo je seznanil z ugotovitvijo, da varnostno poročilo ni v skladu z zahtevami Uredbe in Smernic, pri čemer je opisal ugotovljene neskladnosti glede sprememb varnostnega poročila kot tudi ugotovljene neskladnosti varnostnega poročila z določbami sedaj veljavne Uredbe, nadalje navedel, kaj bi moralo biti iz varnostnega poročila razvidno in pojasnil, da mora tožeča stranka zagotoviti, da navedbe ne bodo med sabo neskladne. Pojasnil je tudi vsebino 27. člena Uredbe ter navedel, da je treba določbam te uredbe prilagoditi celotno varnostno poročilo. Prvostopenjski organ je toženo stranko pozval, naj do 3. 5. 2018 predloži novo varnostno poročilo s prilogami, ki naj bo sestavljeno skladno z v pozivu predstavljenimi ugotovitvami.

37. Tožeča stranka se je na poziv prvostopenjskega organa najprej odzvala z dopisom z dne 12. 4. 2017 in pojasnila vsebino načrtovanih sprememb v obratu. Predložila je seznam izgradnje posameznih objektov, vključno z letom izgradnje in izdanimi uporabnimi dovoljenji ter seznam načrtovane gradnje, vse s prilogami, in sicer poročili o tveganjih za nesreče z nevarnimi snovmi glede na načrtovane spremembe. Dne 4. 5. 2018 je nato prvostopenjskemu organu predložila še novo varnostno poročilo iz aprila 2018 ter se opredelila do nekaterih zahtev v pozivu, in to glede določenih tehnoloških postopkov, opreme in načina določanja odgovornosti zaposlenih v podjetju. Dne 17. 7. 2018 je predložila še delno vodno dovoljenje.

38. Prvostopenjski organ je dne 17. 7. 2018 na tožečo stranko naslovil Seznanitev z ugotovitvami upravnega organa in jo pozval, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločitev. V obsežni vlogi je opisal potek postopka ter ugotovil, da predloženo varnostno poročilo iz aprila 2018 nima vseh prilog. V nadaljevanju je predstavil ugotovitve glede vključitve sprememb v varnostno poročilo po posameznih določbah Smernic, s tem, da je za vsako posamezno ugotovitev navedel relevantne določbe Uredbe ter opisal, v čem predloženo varnostno poročilo odstopa od teh določb. Na enak način je nato opisal neskladnost varnostnega poročila s Smernicami in Uredbo ter neskladnost prilagoditve varnostnega poročila na določbe Uredbe, kot to določa njen 27. člen. Navedel je, da varnostno poročilo kaže na neusklajenost z zahtevami Uredbe in Smernic, tožečo stranko pa je pozval, naj se o tem izjavi v roku 8 dni. Po predlogu tožeče stranke za podaljšanje roka za izjasnitev, je bil ta s sklepom prvostopenjskega organa z dne 31. 7. 2018 podaljšan do 30. 8 2018. V prošnji za podaljšanje roka je tožeča stranka prvostopenjskemu organu predlagala ogled obrata ter navedla, da to predlaga zato, ker je v komunikaciji prišlo do več nejasnosti in zato navedbe v pozivu za izjasnitev v posameznih točkah ne odražajo dejanskega stanja ter so potrebne dodatne obrazložitve.

39. Tožeča stranka se je na poziv prvostopenjskega organa na izjasnitev o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah odzvala s tem, da je predložila novo varnostno poročilo iz avgusta 2018, poleg tega pa se v priloženem dopisu opredelila do nekaterih ugotovitev prvostopenjskega organa, oziroma pojasnila, kako je spremenila varnostno poročilo ter kaj je vključila v Študijo in kaj v varnostno poročilo. Tožena stranka je nato dne 29. 11. 2018 izdala izpodbijano odločbo, v kateri je, poleg ugotovitev iz poziva z dne 17. 7. 2018, kot podlago za svojo odločitev upoštevala tudi varnostno poročilo iz avgusta 2018, enako pa je nato ravnal tudi drugostopenjski organ v pritožbenem postopku.

40. Na podlagi opisanih ugotovitev, ki izhajajo iz podatkov upravnega spisa, sodišče zaključuje, da bi morala tožena stranka po tem, ko se je tožeča stranka na poziv prvostopenjskega organa za izjasnitev o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah odzvala s tem, da je predložila novo varnostno poročilo iz avgusta 2018 ter dodatno pojasnjevala njegovo vsebino, tožečo stranko seznaniti z uspehom take dopolnitve ter šele nato sprejeti odločitev. Tožena stranka pa je, ne da bi to storila, izpodbijano odločbo sprejela s tem, da je kot podlago za sprejeto odločitev upoštevala tudi novo varnostno poročilo iz avgusta 2018, ne da bi bila tožeča stranka pred tem seznanjena, da tudi taka dopolnitev po presoji tožene stranke ni skladna z določbami Uredbe in Smernicami. Tožeča stranka se namreč v izpodbijani odločbi ni zgolj izjasnjevala o svojih stališčih do predlagane spremembe okoljevarstvenega dovoljenja ter utemeljevala, da je varnostno poročilo ustrezno, pač pa je predložila dopolnjeno varnostno poročilo, torej ga je spremenila tudi po vsebini. Taka dopolnitev po presoji sodišča pomeni, da je s tem svojo vlogo za izdajo spremembe okoljevarstvenega dovoljenja dopolnila. Ker pa s presojo tožene stranke o taki vsebinski dopolnitvi pred izdajo odločbe ni bila seznanjena, se do te presoje tudi ni mogla opredeliti.

41. Sodišče ob tem posebej poudarja, da gre v obravnavani zadevi za odločitev s področja varstva okolja, kjer je polno upoštevanje zakonskih določb, ki urejajo kontradiktornost postopka, bolj izraženo kot v drugih postopkih, in to zlasti zaradi velikega obsega potrebnih informacij, prepletenosti vplivov in kompleksnosti presoje njihovih učinkov na okolje. Namen varstva okolja je namreč spodbujanje in usmerjanje takšnega družbenega razvoja, ki omogoča dolgoročne pogoje za človekovo zdravje, počutje in kakovost njegovega življenja ter ohranjanje biotske raznovrstnosti (prvi odstavek 2. člena ZVO-1) in je zato dialog med organom in strankami za dosego teh ciljev ključnega pomena. Ob upoštevanju teh ciljev zato sodišče zaključuje, da zadostnega dialoga med toženo in tožečo stranko v konkretnem primeru ni bilo, saj bi se morala tožena stranka, po tem, ko ji je tožeča stranka predložila novo varnostno poročilo, najprej opredeliti do tega poročila in šele nato sprejeti svojo odločitev, ne pa njegove vsebine upoštevati kot podlage za izdajo izpodbijane odločbe, ne da bi bila tožeča stranka seznanjena z (ne)uspehom take dopolnitve.

42. Na podlagi vsega navedenega je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem mora ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo. Sodišče je o zadevi odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

43. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 tožeča stranka upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška družba.

-------------------------------
¹ Jeffcat DMP je dimetilpiperazin in je močno vnetljiva snov.
² TegostabB-8300 je silikonski stabilizator za esterske pene, ki je gorljiva snov.
³ Kosmos EF deluje kot katalizator in se uporablja pri proizvodnji poliuretanskih pen.
⁴ Fyrol A-710 je fosforni dodatek pri gorenju, uporablja se pri proizvodnji poliuretanskih pen.
⁵ Kosmos 29 je kositrov oktoat, ki deluje kot kovinski katalizator, uporablja pa se pri proizvodnji poliuretanskih pen.
⁶ Niax color stabilizar CS-22 LF fenol je dodatek v proizvodnji poliuretanskih pen, ki preprečuje njeno obarvanje in zagotavlja barvno stabilnost. Je reaktivni dodatek.
⁷ UNP je lahki ogljikovodik, utekočinjeni naftni plin, ki se uporablja kot energent.
⁸ Po določbi 9. točke 3. člena ZVO-1 je obrat celotno območje, ki ga upravlja isti upravljavec in na katerem je ena ali več naprav, vključno s pripadajočo ali z njimi povezano infrastrukturo in tehnološkimi procesi, v katerih se proizvajajo, skladiščijo ali kakor koli drugače uporabljajo nevarne snovi, in izpolnjuje predpisane pogoje za razvrstitev v obrate manjšega ali obrate večjega tveganja za okolje.

Datum zadnje spremembe:

20.01.2020

Podobni dokumenti:

• UPRS sodba II U 138/2016
• sodba III U 115/2011
• UPRS Sodba I U 1310/2018-7