UPRS Sklep in sodba III U 102/2019-5

Jedro

Z izpodbijanim mnenjem je imenovana zdravnica toženke zgolj odgovorila na zahtevo sodišča iz drugega odstavka 115. člena ZPP, naj poda pisno mnenje o upravičenosti izdaje zdravniškega opravičila oziroma potrdila, ki ga je v pravdnem postopku predložila tožnica, za kar je imenovana zdravnica imela zakonsko podlago. Podano mnenje pa ne pomeni odločbe, ki bi jo izdal imenovani zdravnik v okviru opravljanja upravne funkcije oziroma kot nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe, ki bi s tem odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, zato nima značilnosti upravnega akta v smislu določb 2. člena ZUS-1, prav tako ne gre za akt, za katerega bi (kakšen drug) zakon določal, da o njegovi zakonitosti odloča sodišče v upravnem sporu.

Izrek

I. Tožba zoper mnenje imenovane zdravnice Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, 250000-18070-22638/2018/6 z dne 7. 8. 2018, se zavrže.

II. Tožba zoper sklep zdravstvene komisije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, 250000-18070-22638/2018/12 z dne 12. 9. 2018, se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Obrazložitev

1. A.A., dr. med, imenovana zdravnica Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS ali toženka) je na zahtevo Okrožnega sodišča v Ljubljani podala mnenje, 250000-18070-22638/2018/6 z dne 7. 8. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijano mnenje), iz katerega izhaja, da tožnica kot tožeča stranka v pravdnem postopku pred omenjenim sodiščem dne 4. 7. 2018 ni bila upravičeno odsotna z naroka glavne obravnave, oziroma da zdravniško potrdilo o njeni upravičeni odsotnosti, ki ga je izdal tožničin izbrani osebni zdravnik, ni bilo upravičeno. V mnenju je navedeno, da je podano po pregledu zdravstvene dokumentacije ter da so njegova podlaga predvsem izvid UCI z dne 3. 7. 2018 in laboratorijski izvidi z dne 6. 7. 2018.

2. S sklepom, 250000-18070-22638/2018/12 z dne 12. 9. 2018, je zdravstvena komisija toženke (v nadaljevanju: komisija) zavrgla pritožbo, ki jo je tožnica vložila zoper zgoraj navedeno mnenje, in še sklenila, da stroški postopka niso nastali. V obrazložitvi sklepa se komisija sklicuje na določbe 240. in 246. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) ter ugotavlja, da pritožba ni dovoljena. Na podlagi 82. člena v zvezi z 81. členom Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju: ZZVZZ) namreč zoper mnenje imenovanega zdravnika o (ne)upravičenosti izdaje zdravniškega potrdila ni predvideno posebno pravno sredstvo; pritožba je po ZZVZZ dopustna le zoper odločbo imenovanega zdravnika.

3. Tožnica je na Delovno in socialno sodišče v Ljubljani vložila tožbo, v kateri navaja, da je v pravdnem postopku Okrožnega sodišča v Ljubljani št. P 1423/2017, v katerem je tožeča stranka, prejela izpodbijano mnenje. Zoper mnenje je na podlagi 82. člena ZZVZZ vložila pritožbo, ki pa je bila s sklepom z dne 12. 9. 2018 zavržena. Tožnica izpostavlja, da se na podlagi 85. člena ZZVZZ za postopek, v katerem se odloča o pravicah iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, uporablja ZUP. Ugovarja, da je prvostopenjski organ napačno ugotovil dejansko stanje, napačno uporabil materialno pravo ter kršil pravila postopka po 2., 3. in 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker tožnici ni bila dana možnost, da bi bila v postopku udeležena kot stranka, in ne možnost, izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, prvostopenjske odločbe pa se tudi ne da preizkusiti, saj njena obrazložitev nima bistvenih sestavin, ki jih predpisuje 214. člen ZUP. Tožnica poudarja, da njeno zdravstveno stanje 4. 7. 2018 ni dopuščalo odhoda z naslova stalnega prebivališča v Ljubljano in zaslišanja v pravdnem postopku. Prav tako glede na podano obrazložitev ni mogoče preizkusiti drugostopenjske odločitve. Pravno naziranje komisije je zgrešeno, saj tožnici odreka varstvo pravic, ki so neposredno vezane na njeno sodelovanje in izjavo v pravdnem postopku. Tožnica predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi in izvedbi predlaganih dokazov (kot te v tožbi navede izpodbijano mnenje, pritožbo in sklep z dne 12. 9. 2018, pa tudi svoje zaslišanje in imenovanje izvedenca medicinske stroke) sodišče razsodi, da se „odločbi“ 250000-18070-22638/2018/6 z dne 7. 8. 2018 in 250000-18070-22638/2018/12 z dne 12. 9. 2018 odpravita in da je toženka v 30 dneh dolžna izdati novo odločbo o tožničini upravičeni odsotnosti z naroka pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani dne 4. 7. 2018, tožnici pa povrniti vse stroške tega postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo povzema vsebino tožbe, iz katere izhaja, da se tožnica ne strinja z mnenjem imenovane zdravnice in z odločitvijo komisije, pri kateri pa toženka vztraja ter predlaga, da se tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne. Pojasnjuje, da je bilo izpodbijano mnenje izdano na zahtevo sodišča, opisuje zakonsko ureditev po določbah 115. člena ZPP, 80a. in 81. člena ZZVZZ ter 1. in 2. člena ZUP, ter zavrača tožbena stališča. Imenovani zdravnik namreč v mnenju o upravičenosti izdaje zdravniškega potrdila ne odloča v upravnem postopku, ne izda upravne odločbe in ne odloča o pravicah iz obveznega zavarovanja niti o kakšnih drugih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnice, temveč na zaprosilo sodišča poda svoje strokovno mnenje o upravičenosti zdravniškega potrdila. Odločitev o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnice nato sprejme sodišče v pravdnem postopku, tožnica pa jo lahko izpodbija, če meni, da temelji na mnenju, ki ni utemeljeno, strokovno oziroma pravilno. Zoper mnenje ni možna pritožba po določbah ZUP ali ZZVZZ, zato toženka vztraja pri odločitvi komisije. V dokaz svojih navedb je predložila upravni spis in predlagala zaslišanje A.A..

5. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je s sklepom, II Ps 1197/2018 z dne 12. 12. 2018, sklenilo, da ni stvarno pristojno za odločanje v tem sporu in da bo po pravnomočnosti svojega sklepa zadevo odstopilo Upravnemu sodišču RS. To je tudi storilo po tem, ko je Višje delovno in socialno sodišče s sklepom, Psp 50/2019 z dne 28. 3. 2019, zavrnilo pritožbo tožnice in potrdilo navedeni sklep Delovnega in socialnega sodišča.

K I. točki izreka:

6. Po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V skladu z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1, je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

7. Pod št. 250000-18070-22638/2018/6 je A.A., dr. med, ki je po navedbah toženke imenovana zdravnica, tožnica pa tega konkretizirano ne prereka, dne 7. 8. 2018 podala pisno mnenje o upravičenosti izdaje zdravniškega potrdila (ki ga je tožnici izdal njen izbrani osebni zdravnik glede odsotnosti z naroka glavne obravnave dne 4. 7. 2018 v pravdnem postopku pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani), in sicer je imenovana zdravnica pisno mnenje podala na zahtevo Okrožnega sodišča v Ljubljani, na podlagi določb ZZVZZ in Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP). V drugem odstavku 115. člena ZPP je namreč določeno, da lahko sodišče narok preloži, če je bolezen ali poškodba nenadna in nepredvidljiva ter osebi onemogoča prihod na sodišče ali sodelovanje na naroku. Oseba mora predložiti zdravniško opravičilo, izdano na obrazcu v skladu z ZZVZZ. Sodišče lahko zahteva presojo upravičenosti izdaje zdravniškega opravičila pri imenovanem zdravniku ZZZS v skladu z ZZVZZ. Ta zakon, torej ZZVZZ, v 80a. členu določa, da izbrani osebni zdravnik izda zdravniško potrdilo o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave ali drugega procesnega dejanja pred sodiščem. V 81. členu ZZVZZ je v prvem odstavku predpisano, da v postopkih za uveljavitev pravic iz zdravstvenega zavarovanja po tem zakonu odločajo zdravniki, ki jih imenuje upravni odbor zavoda. V drugem odstavku 81. člena ZZVZZ je nato določeno, da imenovani zdravnik odloča v primerih, ki so navedeni v prvih petih alinejah tega odstavka, ter nadalje, da na zahtevo zavarovane osebe poda pisno mnenje o upravičenosti izdaje zdravniškega potrdila iz prejšnjega člena, če gre za nenadno in nepredvidljivo bolezen ali poškodbo, ki ji ponovno onemogoča prihod na sodišče ali sodelovanje pri procesnem dejanju (6. alineja drugega odstavka 81. člena ZZVZZ), ter da na zahtevo sodišča poda pisno mnenje o upravičenosti izdaje zdravniškega potrdila prejšnjega člena, in sicer v osmih dneh od prejema zahteve sodišča (7. alineja drugega odstavka 81. člena ZZVZZ). Iz četrtega odstavka 81. člena ZZVZZ izhaja, da o svoji odločitvi imenovani zdravnik izda odločbo najpozneje v osmih dneh po prejemu zahteve oziroma predloga osebnega zdravnika in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve. Po 82. členu ZZVZZ se lahko zavarovana oseba ali delodajalec na odločbo imenovanega zdravnika pritoži v petih delovnih dneh od vročitve odločbe; pritožbo obravnava zdravstvena komisija, ki o svoji odločitvi izda odločbo v osmih dneh po prejemu pritožbe. Po 85. členu ZZVZZ se za postopek, v katerem se odloča o pravicah iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, uporablja ZUP, če ni z ZZVZZ določeno drugače.

8. Po navedenem sodišče ugotavlja, da izpodbijano mnenje nima značilnosti upravnega akta, kot jih določa 2. člen ZUS-1. Z izpodbijanim mnenjem je imenovana zdravnica toženke zgolj odgovorila na zahtevo sodišča iz drugega odstavka 115. člena ZPP, naj poda pisno mnenje o upravičenosti izdaje zdravniškega opravičila oziroma potrdila, ki ga je v pravdnem postopku predložila tožnica, za kar je imenovana zdravnica imela zakonsko podlago (v 7. alineji drugega odstavka 81. člena ZZVZZ v zvezi z drugim odstavkom 115. člena ZPP). Podano mnenje pa ne pomeni odločbe, ki bi jo izdal imenovani zdravnik v okviru opravljanja upravne funkcije oziroma kot nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe, ki bi s tem odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice. Izpodbijano mnenje samo po sebi torej ne pomeni odločitve o (kakršnikoli) pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice (tako že sklep tega sodišča v zadevi I U 1592/2018 z dne 23. 7. 2018). Mnenje je lahko kvečjemu podlaga za odločitev, ki jo sprejme sodišče v sodnem postopku, v zvezi s katerim je bilo izdano, v konkretnem primeru torej podlaga za odločitev v pravdnem postopku, v katerem ima tožnica zagotovljeno sodno varstvo svojih pravic in v katerem lahko, če se z mnenjem ne strinja, na njem temelječo odločitev sodišča izpodbija s pravnimi sredstvi, ki jih zakon (ZPP) predvideva za takšen postopek.

9. Kot izhaja iz povedanega, izpodbijano mnenje imenovane zdravnice nima značilnosti upravnega akta v smislu citiranih določb 2. člena ZUS-1, prav tako ne gre za akt, za katerega bi (kakšen drug) zakon določal, da o njegovi zakonitosti odloča sodišče v upravnem sporu. Ker torej to ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo zoper izpodbijano mnenje zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Pri čemer dodaja, da bi enaka odločitev sledila tudi, kolikor bi tožnica vložila tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, po katerem sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ki pa je tožnici, kot rečeno, zagotovljeno v pravdnem postopku.

K II. točki izreka:

10. Iz tožbe izhaja, da tožnica izpodbija tudi sklep, 250000-18070-22638/2018/12 z dne 12. 9. 2018, ki ga je komisija izdala ob sklicevanju na določbe ZUP, sodišče pa ga je presojalo glede na določbo drugega odstavka 5. člena ZUS-1, po kateri se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan. Kot je bilo že obrazloženo, s podanim mnenjem imenovana zdravnica ni odločila o kakršnikoli pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice; podano mnenje ne pomeni upravne odločbe oziroma po določbah ZUP izdanega upravnega akta. Glede na povedano ni utemeljeno sklicevanje tožnice na predhodno citirane določbe 82. in 85. člena ZZVZZ in tudi po določbah ZUP (prvi odstavek 229. člena) pritožba, ki jo je zoper mnenje vložila tožnica, ni dopustna, kar pomeni, da je komisija pritožbo kot nedovoljeno s sklepom utemeljeno zavrgla (prim. drugi odstavek 240. člena in prvi odstavek 246. člena ZUP). Sodišče je glede na povedano tožbo zoper sklep zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Pri čemer pripominja, da bi glede na predhodno navedene razloge, po principu t.i. meritornega zavrženja, tožbo zoper sklep lahko celo zavrglo, s čimer bi tožnici tudi sodno varstvo zoper sklep odklonilo. Ker pa takšno stališče glede razlage oziroma uporabe drugega odstavka 5. člena ZUS-1 v sodni praksi ni enotno, je o tožbi zoper sklep sprejelo vsebinsko odločitev.

11. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za sprejem oziroma za presojo procesne odločitve, pri čemer tista dejstva, ki so glede na zavzeta stališča sodišča pomembna za odločitev, niti niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K III. točki izreka:

12. Izrek o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Datum zadnje spremembe:

14.01.2020

Podobni dokumenti:

• UPRS Sklep I U 1592/2018-7
• UPRS sklep III U 187/2015
• UPRS sklep I U 1622/2012