UPRS Sodba I U 1785/2017-19

Jedro

Vključitev vložnika zahteve za izdajo dovoljenja za izvajanje postopkov OBMP v javno zdravstveno službo ni šele predmet postopka za izdajo tega dovoljenja, temveč je njegovo (predhodno) vključenost v javno zdravstveno službo treba razumeti kot pogoj za izdajo dovoljenja.

Zaradi drugačnih materialnopravnih stališč je toženka svojo odločitev oprla izključno na razloge, ki se nanašajo na organizacijo oz. dostop do javne zdravstvene službe, in po povedanem niso pomembni za odločitev. Tožnik ima zato prav, da izpodbijana odločba sploh nima razlogov o okoliščinah, ki so po zakonski ureditvi - torej po 15. in 16. členu ZZNPOB - pomembne za odločitev, kar pomeni, da se je ne da preizkusiti.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstvo za zdravje, št. 012-42/2016/64 z dne 27. 6. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo dovoljenja za izvajanje postopkov oploditve z biomedicinsko pomočjo (v nadaljevanju OBMP). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik pridobil dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju ginekologije in porodništva v specialistični zunajbolnišnični in splošni zunajbolnišnični dejavnosti v prostorih na naslovu .... Ima tudi koncesijo na področju specialistične ambulantne dejavnosti ginekologije in porodništva ter sklenjeno pogodbo o izvajanju zdravstvenih storitev z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije, iz katere je razvidno, da poleg splošne in specialistične ginekološke dejavnosti izvaja predvsem specialistično ambulantno dejavnost na področju zdravljenja neplodnosti. Postopke OBMP izvaja v sodelovanju z A., ki je javni zavod in ima dovoljenje za izvajanje postopkov OBMP.

2. Zakon o zdravljenju neplodnosti in postopkih oploditve z biomedicinsko pomočjo (v nadaljevanju ZZNPOB) za izdajo dovoljenja za izvajanje postopkov OBMP določa poseben postopek. Tožnik ima sicer koncesijo za izvajanje javne zdravstvene službe na področju ginekologije in porodništva, ne pa za postopke OBMP. Ta koncesija glede na zakonske pogoje ne zajema izvajanja postopkov OBMP, temveč le zdravljenje neplodnosti, kot ga definira prvi odstavek 3. člena ZZNPOB. Ker ZZNPOB določa, da se postopki OBMP opravljajo pri izvajalcih v okviru javne zdravstvene službe, ki imajo za to dejavnost posebno dovoljenje, tožnik ne izpolnjuje vseh predpisanih pogojev. Toženka glede na sedanjo ureditev ocenjuje, da ni potrebe po širitvi mreže javne zdravstvene službe na področju izvajanja postopkov OBMP, ki jo v skladu s 5. členom Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) na sekundarni ravni, kamor sodijo tudi postopki OBMP, določa in zagotavlja toženka. V korist sedanji organiziranosti in regijski razporeditvi so tudi podatki Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, po katerih se le malo parov odloča za postopke OBMP v tujini, kar kaže na ustrezno organiziranost dejavnosti v Sloveniji. Zaradi zakonske določbe, da se postopki OBMP opravljajo v okviru javne zdravstvene službe, je tožnikovo vlogo treba "obravnavati širše in vlogo zavrniti, saj dovoljenje za opravljanje postopkov OBMP tožniku ne omogoča vključitve v mrežo javne zdravstvene službe, ki je pogoj, da se postopke lahko opravlja".

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da se ne strinja z nosilnim pravnim stališčem izpodbijane odločbe, da se lahko postopki OBMP izvajajo le v okviru mreže javne zdravstvene službe, ne pa tudi kot zasebna zdravstvena dejavnost. Iz ZZDej izhaja enakopravnost javnih in zasebnih izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ne ta zakon, niti ZZNPOB pa ne določata, da bi bilo postopke OBMP prepovedano izvajati v okviru zasebne zdravstvene dejavnosti. V zvezi s tem se sklicuje na postopke in razprave ob sprejemanju ZZNPOB, za katere meni, da iz njih izhaja, da predlagatelj zakona in zakonodajalec nista izrazila namena prepovedati postopke OBMP v okviru zasebne zdravstvene dejavnosti, temveč nasprotno, "poslanci pa so s to zavestjo tudi sprejemali zakon".

4. Razlaga zakona, kot jo uporablja toženka, pomeni omejitev svobodne gospodarske pobude in podeljevanje izključnih pravic javnim zavodom, za kar ni ustreznih ustavnopravnih razlogov. Posebni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za izvajanje postopkov OBMP, so predpisani v 16. členu ZZNPOB in ni jasno, zakaj subjekt, ki te pogoje izpolnjuje, postopkov ne bi smel izvajati zgolj zato, ker ga je ustanovil zasebnik. Tožnik v zvezi s tem posebej opozarja, da je po Zakonu o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) temeljni odgovorni nosilec opravljanja zdravstvene dejavnosti posamezen zdravnik, ne pa zavod ali druga pravna oseba, ki zdravnika zaposluje. Poleg tega tožnik meni še, da bi bila izpodbijana odločba nezakonita tudi v primeru, če bi bilo stališče toženke, da se lahko postopki OBMP izvajajo le v okviru javne zdravstvene službe, pravilno. Ti postopki namreč predstavljajo del ginekološke dejavnosti in porodništva, to pa je dejavnost, ki jo v okviru javne zdravstvene službe izvaja tudi tožnik.

5. Ne ZZDej, ne ZZNPOB ne dajeta podlage za sklepanje, da bi moral tožnik za izvajanje postopkov OBMP predhodno pridobiti posebno koncesijo za izvajanje prav teh postopkov, tako stališče pa bi bilo tudi samo s seboj v nasprotju. Zasebni ponudnik zdravstvenih storitev namreč lahko koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe pridobi le, če izpolnjuje vse zakonsko predpisane pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, med katerimi je prvi pridobitev dovoljenja za opravljanje dejavnosti. Vrstni red presoje je torej po naravi stvari obraten, kot v izpodbijani odločbi razloguje toženka. To pomeni, da v postopku za izdajo dovoljenja ni mogoče presojati, ali ima vložnik za predmetno dejavnost že podeljeno koncesijo. Za brezpredmetne šteje razloge izpodbijane odločbe, ki se nanašajo na ustreznost ponudbe postopkov OBMP, saj zakon te okoliščine ne določa kot pomembne za odločitev, niti ne predpisuje prostega preudarka. Posebej uveljavlja tudi bistveni kršitvi pravil upravnega postopka, saj mu ni bila zagotovljena možnost izjave, izpodbijane odločbe pa se ne da preizkusiti, saj iz obrazložitve ni jasno, ali je toženka ugotovila, da tožnik izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 16. člena ZZNPOB ali ne.

6. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži, da mora tožniku v roku 15 dni povrniti stroške upravnega spora, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge izpodbijane odločbe, poleg tega pa navaja še, da zakona nikoli ni razlagala drugače, kot da javna služba vključuje tudi zasebne izvajalce s koncesijo. Pri odločitvi je upoštevala potrebe javne zdravstvene mreže in resolucijo o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016-2025, ki določa, da bo Ministrstvo za zdravje v prihodnje koncesije podeljevalo le v primerih, kjer javni zdravstveni zavod ne bo imel zadostnih kadrovskih in prostorskih zmožnosti za izvajanje določene dejavnosti. Sistem zdravstvenega varstva je v Sloveniji v glavnem financiran solidarnostno, pri izvajanju postopkov OBMP po sedanji ureditvi pa gre izključno za javno službo, zato toženka meni, da določbe pogodbe o delovanju EU, ki se nanašajo na storitve splošnega pomena, ne veljajo v celoti. Opozarja, da ima tožnik koncesijo, ki zajema tudi specialistično ambulantno dejavnost na področju zdravljenja neplodnosti, ki pa ne zajema postopkov OBMP, saj gre pri teh postopkih za specialno ureditev v ZZNPOB. Ker se postopki OBMP opravljajo izključno kot javna služba, so podatki o zadostnosti delovanja javne zdravstvene mreže ključni za odločitev o tem, ali bi bilo treba to mrežo razširiti z novimi, dodatnimi izvajalci. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Tožnik v nadaljnjih pripravljalnih vlogah opozarja, da so razlogi za izpodbijano odločitev, ki jih toženka naknadno navaja v odgovoru na tožbo, predvsem politične narave, in na novelo ZZDej-K, ki dodatno konkretizira obseg področij, na katerih ni mogoče opravljati zasebne zdravstvene dejavnosti, in med njih uvršča postopke OBMP s spolnimi celicami darovalke ali darovalca, kar pomeni, da postopki OBMP s celicami pacientov niso prepovedani, saj bi bila sicer ta zakonska določba povsem nepotrebna. Ne strinja se niti s stališčem toženke, da postopki OBMP ne spadajo v specialistično dejavnost ginekologije in porodništva, kar povsem jasno izhaja tudi iz ZZNPOB.

9. Tožba je utemeljena.

10. Zakonska podlaga za odločitev v obravnavani zadevi je 16. člen ZZNPOB, po katerem se dovoljenje za opravljanje postopkov OBMP izda pravnim osebam iz prvega odstavka 15. člena tega zakona, če imajo ustrezne strokovnjake in opremo za izvajanje postopkov v skladu z zahtevami sodobne biomedicinske znanosti in izkušnje ter če lahko zagotovijo psihološko in socialno svetovanje in poučitev o pravnih posledicah v primeru, kot je to predpisano s tem zakonm.

11. Ta določba poleg pogojev, ki so v njej izrecno predpisani, izdajo dovoljenja omejuje na pravne osebe iz prvega odstavka 15. člena ZZNPOB. Po tej določbi se postopki OBMP opravljajo v okviru javne zdravstvene službe - v centrih za OBMP, ki imajo za to dejavnost posebno dovoljenje. To pomeni, da vključitev vložnika zahteve za izdajo dovoljenja za izvajanje postopkov OBMP v javno zdravstveno službo ni šele predmet postopka za izdajo tega dovoljenja - kar tudi sicer ne izhaja iz prej navedenega prvega odstavka 16. člena tega zakona -, temveč je njegovo (predhodno) vključenost v javno zdravstveno službo treba razumeti kot pogoj za izdajo dovoljenja.

12. Pravne in fizične osebe opravljajo javno službo v zdravstveni dejavnosti na podlagi koncesije (41. člen ZZDej), eden izmed pogojev za pridobitev in opravljanje koncesije pa je dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti (1. alineja prvega odstavka 44. č člena ZZDej). Pravna oseba, ki izpolnjuje prej navedeni temeljni pogoj vključenosti v javno zdravstveno službo, bo torej glede na pravno ureditev že imela dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti iz 3.a člena ZZDej. To izhaja tudi iz poimenovanja dovoljenja za OBMP, ki ga 15. člen ZZNPOB opredeljuje kot „posebno dovoljenje“, pa tudi iz pogojev, ki jih predpisuje prvi odstavek 16. člena ZZNPOB, ki so v primerjavi s številnimi in podrobno opredeljenimi pogoji iz 3.a člena ZZDej očitno namenjeni le izpolnjevanju dodatnih oz. dopolnilnih kriterijev. Poleg tega, da taka razlaga zakonske ureditve po presoji sodišča nedvoumno izhaja že iz zakonskega besedila obeh navedenih zakonov, je tudi edina, s katero se je mogoče izogniti očitnemu absurdu, na katerega utemeljeno opozarja tožnik, da bi namreč dovoljenje za postopke OBMP pomenilo pogoj za vključitev v javno zdravstveno službo, vključenost v javno zdravstveno službo pa pogoj za izdajo dovoljenja za postopke OBMP.

13. Zaradi drugačnih materialnopravnih stališč je toženka svojo odločitev oprla izključno na razloge, ki se nanašajo na organizacijo oz. dostop do javne zdravstvene službe, in po povedanem niso pomembni za odločitev. Tožnik ima zato prav, da izpodbijana odločba sploh nima razlogov o okoliščinah, ki so po prej navedeni zakonski ureditvi - torej po 15. in 16. členu ZZNPOB - pomembne za odločitev, kar pomeni, da se je ne da preizkusiti. To pomeni absolutno bistveno kršitev upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 337. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), taka kršitev pa že sama po sebi zadostuje za ugotovitev, da je tožba utemeljena. V takem primeru sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodi in se s sodbo odpravi izpodbijani upravni akt. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, po četrtem odstavku istega člena pa je organ v tem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

14. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka sodišče dodaja še, da se strinja s tožnikom, da bo morala toženka svojo odločitev v skladu s temeljnim načelom zakonitosti (6. člen ZUP) opreti izključno na kriterije, ki izhajajo iz relevantnih predpisov, v obravnavani zadevi, kot že navedeno, iz 15. in 16. člena ZZNPOB. Ker utegne biti po povedanem pomemben tudi obseg, v katerem je tožnik vključen v javno zdravstveno službo, sodišče glede na pravna stališča, ki jih je toženka navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe, opozarja še, da bo morala v zvezi s tem vprašanjem upoštevati vsebino tožnikove koncesije, v kateri je določen tudi obseg opravljanja programa zdravstvene dejavnosti. Ta obseg je določen v skladu s predpisi, ki urejajo zdravstveno zavarovanje (4. alineja drugega odstavka 44. b člena ZZDej¹). V času izdaje izpodbijane odločbe je bil tak predpis Odredba o določitvi enotnega šifranta vrst zdravstvene dejavnosti, ki je bil očitno uporabljen tudi pri opredelitvi obsega dejavnosti po tožnikovi koncesijski pogodbi, in postopkov OBMP ne opredeljuje kot posebne dejavnosti.

15. Kot izhaja iz zgornje obrazložitve, temelji odločitev sodišča izključno na razlagi prava, dejanske okoliščine, ki po tej razlagi lahko vplivajo na odločitev v zadevi, pa v obsegu, kolikor so bile sploh ugotavljanje, med strankama niti niso bile sporne. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV, torej skupno 347,70 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

-------------------------------
¹ Ta člen se sicer nanaša na javni razpis, ki pa mora biti po prvem odstavku tega člena skladen s koncesijskim aktom, tako da je s to opredelitvijo določen tudi način, na katerega mora biti obseg opravljanja programov opredeljen v koncesijskem aktu

Datum zadnje spremembe:

05.11.2019

Podobni dokumenti:

• UPRS sodba I U 1669/2013
• UPRS sodba I U 379/2015
• UPRS Sodba I U 1496/2016-9