UPRS Sodba I U 1371/2018-39

Jedro

Ustavnoskladno je treba razlagati določbe ZKZ v pomenu, da se predlog za uvedbo zasebnega namakalnega sistema lahko vloži (le), če se z uvedbo strinjajo vsi lastniki kmetijskih zemljišč na predvidenem območju namakalnega sistema in vsi lastniki zemljišč dovodnega omrežja oziroma da je soglasje lastnikov dovodnih zemljišč treba pridobiti do izdaje odločbe. Ureditev zato terja vključitev v postopek tudi lastnike zemljišč dovodnega omrežja kot stranskih udeležencev.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 3313-44/2018 z dne 5. 6. 2018 se odpravi v 4. točki izreka v delu glede odločitve o poteku dovodnega omrežja po parcelah št. 523 in 521, obe k.o. ..., in se v tem obsegu zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. se zavrne.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo odločilo, da se na tam navedenih zemljiščih v k.o. ... v skupni površini 13,1469 ha uvede zasebni namakalni sistem (v 1. točki izreka), da je grafična priloga, iz katere je razvidna meja območja zasebnega namakalnega sistema, sestavni del te odločbe in je na vpogled strankam v postopku pri organu, ki je odločbo izdal (v 2. točki izreka), določilo je mesto, na katerem bosta zgrajena objekta za odvzem vode (v 3. točki izreka), določilo zemljišča, na katerih bo zgrajeno dovodno omrežje, in sicer so to parcele št. 526, 523, 522, 521 in 2010, vse k.o. ... ter parcela št. 2467 v k.o. ... (v 4. točki izreka), odločilo, da je lastnica zasebnega namakalnega sistema A.A. (v 5. točki izreka), odločilo, da odločba preneha veljati, če se v petih letih po pravnomočnosti odločbe ne začne z izvajanjem del za izgradnjo zasebnega namakalnega sistema (v 6. točki izreka) in ugotovilo, da v tem postopku stroški niso nastali (v 7. točki izreka). V obrazložitvi odločbe organ navaja, da je A.A. 13. 3. 2018 podala vlogo za pridobitev odločbe o uvedbi zasebnega namakalnega sistema in dveh zadrževalnikov vode na delu zemljišč v k.o. ... in v k.o. .... Vlogo je 31. 5. 2018 delno spremenila. Organ navaja, da je postopek o uvedbi zasebnega namakalnega sistema vodil po določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), in sicer se sklicuje na določbe 89. - 92. člena ZKZ. V zvezi z izpodbijanim delom odločbe, ki se nanaša na dovodno omrežje, je v obrazložitvi odločbe navedel, da je ugotovil lastništvo parcel, po katerih bo potekalo dovodno omrežje ter da se lastnikom teh parcel v skladu z zakonom vroči odločba o uvedbi namakalnega sistema.

2. Tožnica v tožbi navaja, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da bo dovodno omrežje za zasebni namakalni sistem zgrajeno tudi na zemljiščih v njeni lasti s parcelnima št. 521 in 523 v k.o. .... O gradnji zasebnega namakalnega sistema in izgradnji dovodnega omrežja na parcelah v svoji lasti ni bila nikoli obveščana in ni izdala soglasja za izgradnjo dovodnega omrežja na dveh njenih parcelah. Upravni postopek je bil voden brez njene vednosti in ni podala soglasja za izgradnjo dovodnega omrežja. Meni, da je odločba v izpodbijanem delu, ki se nanaša na zemljišča v njeni lasti, nična ter sodišču predlaga, naj jo, smiselno v prej navedenem obsegu, razveljavi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da glede zemljišč, na katerih je predvidena gradnja dovodnega omrežja in niso na območju zasebnega namakalnega sistema, glede na določbe ZKZ ni zahtevala soglasja njihovih lastnikov za gradnjo dovodnega omrežja. Investitorji oz. lastniki zasebnega namakalnega sistema si na zemljiščih, na katerih je predvidena gradnja cevovoda, pridobijo lastninsko pravico ali vzpostavijo služnostno pravico.

4. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor kot strankam z interesom strankam v upravnem postopku. Odgovorila je A.A. kot investitorka in lastnica zasebnega namakalnega sistema. Navaja, da je pri izdaji izpodbijane odločbe prišlo do napake ter so zemljišča tožnice v odločbi navedena pomotoma. V nobenem primeru ne bi dovodno omrežje za zasebni namakalni sistem bilo zgrajeno na zemljiščih v lasti tožnice, temveč bi potekalo v bližini teh zemljišč. Tožnici je bilo poslano 26. 6. 2018 pisno zagotovilo, da bo izdana nova odločba in da ji bodo povrnjeni stroški, vendar vztraja pri tožbi. Stranka predlaga izvedbo dokazov z zaslišanjem B.B. ter strank postopka, predlaga odpravo izpodbijanega akta ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Tožba je utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ mogel izdati odločbo o uvedbi zasebnega namakalnega sistema in z njo odločiti tudi o poteku dovodnega omrežja po zemljiščih s parc. št. 523 in 521, obe k.o. ..., v lasti tožnice, ne da bi pred tem dal tožnici možnost izjave o odločilnih dejstvih. Toženka odločitev zagovarja kot pravilno, ob sklicevanju na določbo četrtega odstavka 92. člena ZKZ, po kateri se lastnikom zemljišč dovodnega omrežja, ki ni znotraj meje območja zasebnega namakalnega sistema, odločba (zgolj) vroči.

7. Odločanje o uvedbi zasebnega namakalnega sistema je urejeno v členih 90 do 92 ZKZ.

8. V 90. členu ZKZ je določeno, da uvedbo zasebnega namakalnega sistema lahko predlagajo lastniki kmetijskih zemljišč na predvidenem območju namakalnega sistema ali osebe, ki jih navedeni pooblastijo. Po tretjem odstavku 91. člena ZKZ se predlog za uvedbo zasebnega namakalnega sistema lahko vloži, če se z uvedbo strinjajo vsi lastniki kmetijskih zemljišč s predvidenega območja namakalnega sistema. Po devetem odstavku tega člena je predlogu treba priložiti: a) grafično prilogo, vrisano v zemljiškokatastrskem prikazu, iz katere morajo biti razvidni meja območja zasebnega namakalnega sistema, lokacija odvzemnega objekta in dovodno omrežje, ki ni znotraj območja zasebnega namakalnega sistema; b) seznam lastnikov zemljišč s podatki o površinah, ki jih imajo v lasti na predvidenem območju zasebnega namakalnega sistema, in upravno overjene izjave lastnikov, ki se strinjajo z uvedbo zasebnega namakalnega sistema; c) predpisana soglasja ali dovoljenja pristojnih organov, če se predlaga uvedba zasebnega namakalnega sistema na območjih varovanj in omejitev po posebnih predpisih; č) sporazum o lastništvu bodočega zasebnega namakalnega sistema ; d) izkaz vodne pravice. Po 92. členu ZKZ pa se namakalni sistem uvede z odločbo ministra, pristojnega za kmetijstvo, iz katere so razvidni: - meja območja namakalnega sistema; - katastrske občine in parcelne številke zemljišč znotraj območja namakalnega sistem; - katastrske občine in parcelne številke zemljišč, na katerih je predvidena gradnja odvzemnega objekta, in - katastrske občine in parcelne številke zemljišč, na katerih je predvidena gradnja dovodnega omrežja, ki ni znotraj meja območja namakalnega sistema (prvi odstavek), odločba o uvedbi zasebnega namakalnega sistema (pa) se vroči vsem lastnikom kmetijskih zemljišč na območju zasebnega namakalnega sistema, lastnikom zemljišč odvzemnega objekta ter lastnikom zemljišč dovodnega omrežja, ki ni znotraj meja območja zasebnega namakalnega sistema, in lastniku predvidenega zasebnega namakalnega sistema (četrti odstavek).

9. Glede na povzeto zakonska ureditev izrecno ne terja, da bi organ moral vključevati v postopek tudi lastnike zemljišč dovodnega omrežja, ki ni znotraj meja območja zasebnega namakalnega sistema, v svojstvu stranskih udeležencev, torej tako, da se jim v postopku omogoči uresničevanje procesnih pravic, ki jih določa Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). ZUP zagotavlja pravico udeleževati se postopka v svojstvu stranskega udeleženca osebi, ki izkaže pravni interes, torej da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, to je zaradi neposrednih, na zakon ali drug predpis oprtih osebnih koristi (43. člen).

10. V obravnavanem primeru ni sporno, da je z izpodbijano odločbo o uvedbi zasebnega namakalnega sistema gradnja dovodnega omrežja predvidena (določena) tudi na zemljiščih, ki niso znotraj meja območja namakalnega sistema, in na katerih ima tožnica lastninsko pravico (parceli št. 523 in 521, obe k.o. ...). Tudi ni sporno, da tožnici kot lastnici navedenih zemljišč ni bila dana možnost izjave o odločilnih dejstvih, in da ni bila vključena v postopek kot stranska udeleženka. Glede na 33. člen Ustave Republike Slovenije, ki zagotavlja jamstvo zasebne lastnine, to pomeni kršitev načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Jamstvo zasebne lastnine namreč pomeni, da je posamezniku zagotovljena svoboda ravnanja na premoženjskem področju, torej možnost razpolaganja s stvarmi in pravicami, ki so predmet lastnine. Po 67. členu Ustave zakon določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Na tej podlagi torej zakon določi način uresničevanja lastninske pravice ter v tem okviru določi meje javnopravnim omejitvam; če so te presežene, gre za poseg v pravico do zasebne lastnine. Za obravnavani primer to pomeni, da bi ZKZ moral pri urejanju postopka za izdajo odločbe o uvedbi zasebnega namakalnega sistema določiti meje omejitvam lastninske pravice tudi v zvezi z določanjem v odločbi lokacije (parcelna številka, katastrska občina) predvidene gradnje dovodnega omrežja (prvi odstavek 92. člena ZKZ); to z vključitvijo v postopek lastnikov zemljišč, na katerih je predvidena gradnja dovodnega omrežja, na način, da podajo soglasje k gradnji, tako kot je to zakonodajalec določil za lastnike zemljišč na predvidenem območju namakalnega sistema, očitno upoštevaje ustavno jamstvo zasebne lastnine in na tem temelječe stališče, da (zasebni) investitor more poseči z gradnjo namakalnega sistema na zemljišče v lasti druge osebe le ob njegovem soglasju ter da bi drugačna ureditev pomenila nedopusten poseg v lastninsko pravico. To še toliko bolj velja glede na to, da ne iz določb ZKZ, ki urejajo zasebne namakalne sisteme, ne iz zakonodajnega gradiva v postopku za sprejem novele ZKZ-E v letu 2016, s katero je bila ureditev uveljavljena, ne predvidevata še kakšnega drugega postopka, v katerem bi lastnik zemljišč dovodnega omrežja lahko varoval svoje pravice oziroma pravni interes oziroma bi se branil pred posegom v svojo zasebno lastnino¹.

11. Upoštevaje navedeno sodišče (najprej) ugotavlja, ali je mogoče obstoječo ureditev postopka uvedbe zasebnega namakalnega sistema v ZKZ razlagati in uporabiti v prej navedenem pomenu, torej ustavnoskladno. Po mnenju sodišča tako razlago dopušča uporaba zakonske analogije, kajti položaja lastnika zemljišča na predvidenem območju zasebnega namakalnega sistema in lastnika dovodnih zemljišč, ki niso znotraj meja območja zasebnega namakalnega sistema, se ujemata v bistvenih lastnostih. V obeh primerih gre za poseg investitorja z gradnjo zasebnega namakalnega sistema na zemljišča v lasti drugih oseb. Poleg tega pa že zakonodajalec sam v določeni meri izenači položaja lastnika zemljišča na predvidenem območju zasebnega namakalnega sistema in lastnika dovodnih zemljišč, ki niso znotraj meja območja zasebnega namakalnega sistema, s tem ko določa, da se odločba o uvedbi zasebnega namakalnega sistema vroči obojim. Ustavnoskladno je zato treba razlagati določbe ZKZ v pomenu, da se predlog za uvedbo zasebnega namakalnega sistema lahko vloži (le), če se z uvedbo strinjajo vsi lastniki kmetijskih zemljišč na predvidenem območju namakalnega sistema in vsi lastniki zemljišč dovodnega omrežja oziroma da je soglasje lastnikov dovodnih zemljišč treba pridobiti do izdaje odločbe.

12. Opisana ureditev tako terja vključitev v postopek tudi lastnikov zemljišč dovodnega omrežja kot stranskih udeležencev. Če se jih ne vključi in se jim ne da možnosti izjave o odločilnih dejstvih, to pomeni kršitev načela zaslišanja stranke². Iz ustavne pravice do izjavljanja stranke oziroma kontradiktornega postopka (22. člen Ustave) pa izhaja tudi zahteva, da odločba veže le tiste osebe, ki so v postopku, v katerem je bila izdana, imele možnost sodelovati in s tem vplivati na ugotovitve in odločitev³.

13. Ob tem ko je sodišče po navedenem ugotovilo, da je organ v postopku za izdajo izpodbijane odločbe kršil pravila postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, to pa je absolutna bistvena kršitev pravil postopka, drugače odločiti, kot odpraviti izpodbijano odločbo (v izpodbijanem delu), niti ni moglo. Ob tem dodaja, da navedb stranke z interesom v odgovoru na tožbo v delu niti ni moglo vsebinsko presoditi, saj so nerazumljive, v delu pa nerelevantne, zato zavrača tudi njene dokazne predloge. Navedb o neskladnih tožbenih zahtevkih in o napaki pri izdaji odločbe, ki naj bi jo toženka priznala, kar sicer tudi ne drži, in sicer da so zemljišča v lasti tožnice navedena v odločbi pomotoma, sodišče ni moglo preizkusiti, saj v sodnem spisu ni imelo podlage za tako oceno. Če bi šlo za situacijo, kot jo navaja stranka, pa bi organ mogel v zvezi z upravnim sporom izpodbijano odločbo tudi spremeniti. Sklicevanje stranke na spremembo vodnega dovoljenja je za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe pravno nerelevantno. Na presojo zakonitosti izpodbijane odločbe tudi ne morejo vplivati navedbe stranke, da je tožnico pozvala, naj tožbo umakne, ker gre za pomoto, pa vendar ta tega ne stori. Ob povedanem so nerelevantni tudi dokazni predlogi, s katerimi želi stranka dokazati, da je tožnico pozvala, ter kdaj, naj tožbo umakne, ter za zaslišanje B.B., ki naj bi na projektu zasebnega namakalnega sistema delal ter naj bi izpovedal o napaki pri projektu. Zato sodišče predlaganih dokazov ni izvedlo.

14. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe utemeljene, je tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo ter odločbo odpravilo v 4. točki izreka v delu glede zemljišč v lasti tožnice, zadevo pa na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka istega člena vrnilo v tem obsegu organu v ponovni postopek. V ta postopek bo moral vključiti tožnico kot stransko udeleženko ter ji omogočiti varovanje njene zasebne lastnine primerljivo, kot je to v zakonu izrecno urejeno za lastnike zemljišč na območju namakalnega sistema (kar pomeni, da bo potek dovodnega omrežja po zemljiščih v njeni lasti mogel določiti le ob njenem izrecnem strinjanju). Sodišče je brez glavne obravnave odločilo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

15. Stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ker gre za nepotrebne stroške, saj je sodišče moglo odločiti brez navedb stranke.

-------------------------------
¹ Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sicer izhaja splošna zahteva, da mora stranka poskrbeti, da se vsa dela, ki pomenijo poseg v prostor, opravijo v skladu s predpisi o graditvi objektov. Iz lokacijske informacije v upravnem spisu pa bi izhajalo, da je grajen namakalni sistem enostavni objekt; za tak objekt po GZ ne velja pogoj pridobitve gradbenega dovoljenja, pač pa zadostuje nenasprotovanje prostorskim izvedbenim aktom (5. člen). Zadostuje npr. opredelitev v prostorskih izvedbenih aktih, da je območje namenjeno agrarnim operacijam (op. s.).
² Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča Up-89/05 z dne 7. 12. 2006, iz katere izhaja, da je US videlo kršitev pravice do zasebne lastnine v stališču, po katerem investitor gradnje daljnovoda ni dolžan izkazati pravice razpolaganja z zemljiščem v lasti druge osebe, če preko tega zemljišča potekajo le električni vodi.
³ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča Up-3760/07 z dne 26. 3. 2009

Datum zadnje spremembe:

05.11.2019

Podobni dokumenti:

• UPRS Sklep I U 1171/2019-37
• UPRS Sodba I U 1131/2019-28
• Sklep I Up 217/2008