UPRS Sodba in sklep III U 123/2019-14

Jedro

Iz določb Odloka o merilih za določanje podaljšanega obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost jasno izhaja, da mora prvostopenjski organ, še preden izda odločbo o podaljšanem obratovalnem času, pridobiti mnenje KS. Utemeljeno je namreč pričakovati, da prav KS dobro pozna okoliščine na območju, ki jih mora toženka upoštevati pri odločanju, (tudi) v smislu uporabe meril iz 4. člena Odloka. Ta pogoj v obravnavanem primeru ni bil izpolnjen, zato že iz tega razloga izpodbijane odločbe ni mogoče potrditi kot pravilne in zakonite.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba občinske uprave Občine Vipava, št. 321-0014/2018-4 z dne 27. 12. 2018, se odpravi in se zadeva istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Občinska uprava Občine Vipava je z odločbo, navedeno v izreku te sodbe (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), odločila, da se stranki A.A. s.p., (v nadaljevanju: gostinec ali prizadeta stranka) daje soglasje k sledečemu obratovalnemu času gostilne B. (v nadaljevanju: gostilna): ob ponedeljkih in ob torkih od 12.00 do 23.00 ure, ob sredah in ob četrtkih zaprto, ob petkih od 18.00 do 24.00 ure, ob sobotah od 12.00 do 24.00 ure ter ob nedeljah od 12.00 do 17.00 ure.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je gostinec 24. 12. 2018 na obrazcu za prijavo obratovalnega časa gostinskega obrata pri toženki prijavil zgornji urnik obratovalnega časa gostilne za leto 2019. Dne 17. 12. 2018 so v bližini bivajoči krajani, med njimi tožnika, podali zahtevo za priznanje lastnosti stranke in vstop v postopek izdaje odločbe o podaljšanem obratovalnem času za leto 2019. Toženka jim je priznala status stranke v postopku, ker so kot sosedje upravičeni zaščititi svoj pravni interes, zato jim je, kot je napovedala v obrazložitvi izpodbijane odločbe, le-to vročila. V nadaljevanju obrazložitve je še navedeno, da je prvostopenjski organ ob upoštevanju meril iz Odloka o merilih za določanje podaljšanega obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (v nadaljevanju: Odlok), kot so značilnosti območja, krajevni običaji, potrebe gostov, turizem in zagotavljanje javnega reda in miru, podal soglasje k prijavljenemu obratovalnemu času.

3. Župan Občine Vipava je kot drugostopenjski organ z odločbo z dne 23. 4. 2019 zavrnil pritožbo zoper izpodbijano odločbo in odločil, da posebni stroški v tem postopku niso nastali. V obrazložitvi svoje odločbe zavrača ugovor, da ni bilo podlage za izdajo izpodbijane odločbe po skrajšanem postopku. Pri tem se sklicuje se na določbe 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) in navaja, da so pritožniki že v letu 2017 v postopku št. 321-0023/2017 nasprotovali izdaji soglasja gostincu k podaljšanemu obratovalnemu času iz istih oziroma podobnih razlogov, kot nato tudi za leto 2018 in v obravnavani pritožbi. V letu 2017 (16. 10. in 15. 12.) je bilo na Občini Vipava sklicanih tudi več sestankov z vpletenimi. Gostinec je ponujal različne rešitve za ureditev medsebojnih razmerij in bil pripravljen nositi s tem povezane stroške, vendar na nobeno od njih pritožniki niso bili pripravljeni pristati. Ker je prvostopenjskemu organu problematika poznana, je dejansko stanje ugotavljal na podlagi stanja in dejstev, s katerimi je razpolagal v času odločanja, brez posebnega ugotovitvenega postopka, saj je očitno, da se dejansko stanje ni spremenilo. Ne drži, da ni pridobil mnenja krajevne skupnosti (v nadaljevanju: KS), saj je iz spisa razvidno, da je KS Vrhpolje izdala soglasje o obratovalnem času gostilne dne 18. 1. 2019.

4. Drugostopenjski organ meni, da so bile pri izdaji izpodbijane odločbe upoštevane določbe vseh relevantnih predpisov: Zakona o gostinstvu (v nadaljevanju: ZGos), Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (v nadaljevanju: Pravilnik) in Odloka. V obravnavanem primeru gre za kolizijo oziroma medsebojno omejevanje dveh ustavnih pravic: pravice do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) in pravice do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave), zato je področje njunega varovanja treba določiti po načelu sorazmernosti. Gostinec je ponudil različne konkretne rešitve za omejitev imisij iz gostilne, med drugim postavitev protihrupne ograje, vendar so pritožniki vse kategorično zavrnili. Drugostopenjski organ dodaja, da v strnjenem naselju vasi C. obratujeta še vsaj dva gostinska obrata, ki sta v objektih na območju stanovanj, in obema je bilo odobreno obratovanje izven rednega obratovalnega časa. Gre za obrate s primerljivo gostinsko ponudbo in podobnim vplivom na okolico, zato bi prvostopenjski organ, če bi v konkretnem primeru postopal drugače, kršil temeljno načelo enakega obravnavanja (14. in 15. člen Ustave). Gostinec je prosil za minimalno podaljšanje delovnega časa (največ eno oziroma dve uri na dan, 4 dni na teden), kar ne more pomeniti prekomernega posega v pravice pritožnikov. Ti, kot izhaja iz dokumentacije, pritožbe in odgovora nanjo, niso z ničemer prispevali, da bi se zadeva uredila na za obe strani sprejemljiv način. Gostinec je nenazadnje bistveno prilagodil in skrajšal urnik iz let 2017 in 2018 (ko je prosil za soglasje k podaljšanemu urniku ob ponedeljkih in torkih do 24.00 ure ter ob petkih in sobotah do 2.00). Kot dodaja drugostopenjski organ, so pritožniki že v letu 1994 dali soglasje k obratovanju zadevnega gostinskega lokala, torej zavestno soglašali, da se v njihovi okolici vzpostavi gostinski obrat, kar pomeni, da so bili seznanjeni z vplivi in posledicami take dejavnosti.

5. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in sta zato vložila tožbo v upravnem sporu. V tožbi navajata, da sta solastnika nepremičnine s parc. št. 151/39 k.o. C., ki je v naravi stanovanjska stavba na naslovu ... s funkcionalnim zemljiščem ter na severni strani meji na parcelo št. 151/45 iste k.o., na kateri je gostilna. Opisujeta potek postopka izdaje izpodbijane odločbe, v katerem jima je bil, kot še petim sosedom, priznan status stranke, in ugovarjata, da ni bil voden skladno z določbami ZUP (členi 138, 144, 145 in 154), da prvostopenjski organ ni imel podlage za odločanje po skrajšanem postopku in da bi moral opraviti ustno obravnavo. Kako naj bi ugotavljal dejansko stanje, iz izpodbijane odločbe ni razvidno. Tega ne more nadomestiti obrazložitev drugostopenjskega organa, ki tudi sicer povzema zgolj enostranske navedbe gostinca, očitno iz njegovega odgovora na pritožbo, s katerim tožnika nista bila seznanjena. V nadaljevanju opisujeta ureditev po ZGos, Pravilniku in Odloku, za slednjega menita, da je slab, postavlja pa se tudi vprašanje njegove zakonitosti oziroma ustavnosti, saj s svojo skromnostjo omogoča sprejemanje arbitrarnih odločitev. Tožnika opozarjata, da prvostopenjski organ daje le soglasje k podaljšanemu obratovalnemu času, kar bi moral upoštevati pri izdaji izpodbijane odločbe. Iz le-te ne izhaja, da bi pred odločanjem pridobil mnenje pristojne KS, pri čemer drugostopenjski organ sam navede, da je bilo soglasje KS dano 18. 1. 2019, torej šele po izdaji izpodbijane odločbe. Tožnika zavračata trditev, da naj bi gostinec sam prilagodil svoj predhodni urnik v prid sosedskih odnosov, in navajata, da je župan toženke ob priliki sestanka s KS naznanil, da bo urnik za gostince največ do 24.00 ure, gostinec pa je bil kot prijatelj predsednika KS C. ob podaji vloge s tem očitno seznanjen. Pri čemer je član sveta KS D.D. 3. 1. 2019 drugega tožnika po telefonu spraševal, na kakšen urnik bi pristal, saj ga je predsednik sveta KS obvestil, da naj bi imeli sestanek na to temo. Tudi upravni inšpektor Inšpektorata za javni sektor je ob opravljenem nadzoru nad izvajanjem določb ZUP v postopku izdaje izpodbijane odločbe ugotovil številne nepravilnosti (zapisnik, št. 0610-138/2018-15 z dne 19. 2. 2019).

6. V nadaljevanju tožbe tožnika poudarjata, da je podaljšani obratovalni čas izjema, ki ne more biti v škodo stanovalcev. Pojasnjujeta, da je njuna hiša približno 6 m oddaljena od gostinskega objekta, spalnica je glede na konfiguracijo terena v višini tlakovanega dvorišča, na katerem gostinec streže goste in kjer se ti, zlasti v toplejših dnevih, zadržujejo tudi po 22.00 uri. Vsa okna gostinskega objekta so na južni strani, torej obrnjena proti hiši tožnikov. Gostilna se nahaja v stanovanjskem območju, gre za strnjeno spalno naselje, kjer hiše stojijo že 30 let. S temi značilnostmi območja je bil gostinec pred začetkom opravljanja svoje dejavnosti v letu 2017 brez dvoma seznanjen. Hrup iz gostinskega lokala, predvsem zaradi zadrževanja gostov na dvorišču pozno v noč, glasno govorjenje, petje, kričanje, ropotanje, predvajanje glasbe (kar niti ni dejavnost gostinca), pri čemer njena jakost (basi) povzročajo tresljaje v hiši tožnikov, je najbolj intenziven in moteč v večernih in nočnih urah. Tožnikoma so se zato bistveno poslabšale življenjske razmere, ne moreta se naspati in si odpočiti, dobesedno slišita zunanje pogovore, konstanten ropot stolov, miz, krožnikov in pribora odmeva na vse strani, kar v povprečju traja 6 do 7 mesecev na leto, tožnikoma pa povzroča stres in živčnost, saj ne poznata več nočnega miru, kar vpliva tudi na njuno zdravje. Gostinec v lokalu ne spoštuje javnega reda in miru, zabave pogosto uidejo nadzoru, predvaja glasno glasbo oziroma angažira glasbenike, čemur prostori niso namenjeni, niti niso ustrezno protihrupno opremljeni, pa tudi ustreznih prezračevalnih sistemov ni, da bi bila okna lokala lahko zaprta. V skladu z 10. členom Pravilnika so lahko gostje v lokalu, kjer se streže hrana, še 60 minut po koncu obratovalnega časa, kar pomeni, da hrup traja še najmanj eno uro po koncu obratovalnega časa. Razmere v stanovanjski hiši tožnikov so postale nevzdržne in je zato poseženo v njune stvarne pravice ter pravico do zdravega življenjskega okolja. Kot je bila toženka obveščena že z vlogo z dne 21. 9. 2017, je gostinec dolžan spoštovati (v tožbi povzete) pogoje, pod katerimi je bilo leta 1994 podano soglasje k spremembi namembnosti hiše na naslovu ..., oziroma pogoje, razvidne iz lokacijskega dovoljenja, št. 351-258/1994-3-UŠ z dne 23. 11. 1994, ki je podlaga in sestavni del gradbenega dovoljena, št. 351-258/94-1995-3-L/B z dne 28. 11. 1995. Glede na način njenega postopanja v obravnavani zadevi toženka sorazmernosti ne upošteva, saj očitno na račun tožnikov daje več pravic gostincu.

7. Tožnika v drugostopenjski odločbi navedene razloge glede urnika še dveh gostinskih obratov v vasi C. ocenjujeta kot neupoštevne, saj obratovalni čas omenjenih lokalov ni predmet tega postopka, poleg tega nista primerljiva z obravnavano gostilno, tako glede vplivov na okolico kot glede lokacije. Gostilna in picerija E., ki se sicer nahaja v centru naselja, je v lasti družine, ki tam tudi živi, imajo zaprto teraso in tri mize zunaj, ki pa so moteče, zaradi česar je že posredovala policija. Bar F. pa je od prve stanovanjske hiše oddaljen približno 50 m, od druge pa približno 100 m, teraso ima umaknjeno v ozadje, tako da se niti poleti na približno 20 m oddaljeni glavni cesti gostov ne sliši. Znana Gostilna G. obratuje največ do 22.00 ure. Zato o neenakem obravnavanju ni mogoče govoriti. Tožnika poudarjata, da sta bila ves čas pripravljena na dogovor, do katerega ni prišlo iz razlogov na strani gostinca. Opisujeta, da je bil v noči s ponedeljka, 31. 7. 2017, na torek, 1. 8. 2017, še ob 00.40 hrup na terasi gostilne, zato jih je šel drugi tožnik opozorit, gostinec je nato 1. 8. 2018 prišel k njima domov, se opravičeval, pojasnil, da je imela kuharica rojstni dan, ter obljubil, da se takšni dogodki ne bodo ponavljali. V noči s 4. 8. 2017 na 5. 8. 2017 so bili gostje na terasi zopet glasni, zato je drugi tožnik ob 00.30 uri klical gostinca, gostje pa so od odhodu jezni trobili z avtomobili. Dne 6. 8. 2017 se je gostinec ponovno oglasil pri tožnikih ter jima za zmanjšanje hrupa predlagal protihrupno ograjo ali klimo ali prezračevalni sistem. Tožnika sta se strinjala s protihrupno ograjo in pri tem predlagala, da se postavi na zgornji etaži, da gostinec med tednom obratuje do 23.00, s petka na soboto pa do 24.00, da se glasba predvaja samo v notranjih prostorih z basi na minimumu in da gostinec okna po 23.00 zapre. Do nadaljnjih dogovorov ni prišlo, gostinec se pri kršitvah na telefonske klice ni več oglašal (npr. 9. 9. 2017, ko je bila zopet zelo glasna zabava). Zato tožnika na omenjeni predlog glede urnika ne pristajata več; strinjata pa se, da gostilna v petek in soboto obratuje v podaljšanem delovnem času do 23.00 ure (kar glede na Pravilnik pomeni, da so lahko gostje v lokalu do 24.00 ure). Dodajata, da so pred tem gostincem v zadevnem objektu gostinsko dejavnost opravljali trije najemniki, sosedje so se pritožili le zoper najemnico, ki je imela tudi disko, ostala dva pa sta spoštovala tako uporabno dovoljenje kot javni red in mir. V drugostopenjski odločbi omenjeni pogovori to niso bili, ampak je šlo za sestanke brez cilja in interesa reševati nastalo situacijo, ki tudi niso vodeni po ZUP. Kot dokaze za svoje navedbe tožnika predlagata listine zadevnega upravnega spisa (izpodbijana odločba, pritožba, zahteva za izdajo odločbe z dne 21. 3. 2019, dopis župana z dne 26. 3. 2019, dopis pooblaščencev tožnikov z dne 2. 4. 2019, drugostopenjska odločba z dne 23. 4. 2019), zapisnik upravnega inšpektorja z dne 19. 2. 2019, vpogled v spis tega sodišča III U 68/2018, zaslišanje priče D.D. in zaslišanje strank (tožnikov), v tožbi omenjeni lokacijsko in gradbeno dovoljenje ter vlogo z dne 21. 9. 2017 s prilogami.

8. Tožnika predlagata, da sodišče po glavni obravnavi in izvedenih dokazih izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, ki naj o njej odloči najkasneje v roku 30 dni. Zahtevata, da jima toženka povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. Hkrati s tožbo sta tožnika podala predlog (v nadaljevanju: zahtevo) za izdajo začasne odredbe, in sicer predlagata, da sodišče z začasno odredbo začasno zadrži izvršitev izpodbijane odločbe v delu, kjer se daje soglasje k podaljšanemu obratovalnemu času, pri čemer naj še odloči, da začasna odredba stopi v veljavo takoj in velja še 30 dni po pravnomočnosti sodbe v tem upravnem sporu, da ugovor zoper začasno odredbo ne zadrži njene izvršitve in da je toženka dolžna povrniti tožnikoma stroške, ki sta jih imela v zvezi z izdajo začasne odredbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Tožnika menita, da so izpolnjeni tudi vsi pogoji za izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja iz 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Ponavljata že v tožbi podane navedbe in poudarjata, da jima nastaja težko popravljiva škoda, ki jima jo dodatno s svojim postopanjem povzroča toženka. Njen bivši župan jima je onemogočil uveljavljanje pravic v postopku izdaje soglasja gostincu k podaljšanemu obratovalnemu času za leto 2018, saj je bilo, preden sta pridobila lastnost stranke za leto 2018 (sodni postopek se je pri tem sodišču vodil pod št. III U 68/2018), omenjenega leta že konec. Toženka jima je sicer priznala lastnost stranke v postopku za leto 2019, vendar ta ni bil izveden skladno z ZUP, toženka je nekritično sledila predlogu gostinca in očitno zavlačuje, da bo, preden bo o zahtevku tožnikov odločeno, leta 2019 že konec. Z začasnim zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe v delu, kjer se daje soglasje k podaljšanemu delovnemu času, ne javna korist ne koristi gostinca ne bodo prizadete. Še vedno bo lahko posloval v rednem delovnem času, do 22.00 ure (pri čemer bodo lahko gostje v lokalu še eno uro več), zato bo njegova pravica do svobodne gospodarske pobude omejena prav toliko kot pravica tožnikov do zdravega življenjskega okolja.

10. Toženka je sodišču predložila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo. V odgovoru na zahtevo za začasno odredbo je izdaji le-te nasprotovala, ker tožnika nista izkazala, da bi jima z danim soglasjem za minimalno podaljšanje obratovalnega časa nastala težko popravljiva škoda. Pri tem toženka ponavlja navedbe iz obrazložitve drugostopenjske odločbe. Nasprotuje tudi tožbenim trditvam, ki se nanašajo na hrup, kršitve javnega reda in miru ter poseganje v zasebnost tožnikov, saj razen svojega zaslišanja ne predlagata nobenih drugih dokazov. Sicer pa do zatrjevanih kršitev doslej niti ni moglo priti, saj gostinec zaradi vremenskih razmer še ni začel z obratovanjem na terasi in gostom streže le v notranjosti restavracije.

11. Tožnika v odgovoru zavračata zgornje navedbe toženke in ji očitata, da se je postavila izključno na stran gostinca ter da kaže očitno nepoznavanje zadeve, zlasti ko navaja, da vztrajata pri poslovanju zgolj v rednem obratovalnem času, saj se, kot sta navedla v tožbi, tožnika strinjata, da lokal ob petkih in sobotah obratuje do 23.00 ure. Gostinec je tisti, ki na dogovor ni pristal, prav nikakršnega razloga tudi ni, da bi sam ne postavil protihrupne ograje in lokala zvočno izoliral. Župan toženke situacije, razen mogoče kot gost lokala, ne poza. Drži, da sta tožnika v letu 1994 dala soglasje k gostinskemu lokalu, ki pa ni bilo neomejeno, ampak podano pod v tožbi navedenimi pogoji (da lokal ne sme biti navzven hrupen, da mora biti za sosede nemoteč, soglasje je bilo dano k štirim mizam na dvorišču v izmeri 36 m2 in ne za letni vrt tudi za do 60 ljudi, ki je v nasprotju z uporabnim dovoljenjem). Čeprav trenutno vreme ni naklonjeno zunanji strežbi, to ne pomeni, da je v prihodnje ne bo. Dodajata, da je prva tožnica zbolela za rakom in mora uživati pomirjevala, drugi tožnik pa je srčni bolnik, zaradi opisanega stanja pa se jima bo zdravje le še poslabševalo.

12. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in predlaga, da sodišče po izvedenih dokazih tožbo zavrne ter tožnikoma naloži v plačilo stroške tega postopka. Glede ugovora tožnikov, da ju ni seznanila z odgovorom gostinca na pritožbo, navaja, da jima je odgovor poslala z dopisom z dne 6. 5. 2019. Pojasnjuje, da se je dejansko stanje ugotavljalo na podlagi prvostopenjskemu organu znanih dejstev in dokazov, in sicer podatkov spisa glede izdaje soglasja gostincu za leto 2018, pri čemer se toženka sklicuje še na zapisnik skupnega sestanka z dne 18. 10. 2017. Zavrača trditev, da župan toženke na škodo tožnikov preferira gostinca, saj tožnika sama navajata, da naj bi na sestanku naznanil, da bo urnik največ do 24.00 ure, sicer pa iz njunih navedb izhaja, da sta se tudi sama s članom sveta KS C. očitno dogovarjala glede obratovalnega časa. Toženka nadalje pojasnjuje, da je z elektronskim dopisom z dne 19. 12. 2018 KS C. zaprosila za izdajo pisnega mnenja glede prijavljenega časa gostinca za leto 2019, izpodbijano odločbo pa izdala šele 27. 12. 2018. Gostinec je namreč prvo vlogo za obratovalni čas za leto 2019 vložil že 12. 12. 2018, drugo (s katero je podaljšani obratovalni čas skrajšal) pa 24. 12. 2018. Ne more pa biti toženka kriva, da je KS C. mnenje k obratovalnemu času izdala šele 18. 1. 2019 in ga toženki po elektronski pošti poslala šele 21. 1. 2019. V nadaljevanju toženka vztraja pri razlogih iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe. Navedbe tožnikov o nespoštovanju pogojev iz izdanega lokacijskega dovoljenja zavrača kot pavšalne in neizkazane. Nerelevantna sta tudi v tožbi opisana incidenta, ki naj bi se zgodila julija oziroma avgusta 2017, saj se je stanje bistveno spremenilo, gostinec pa obratuje znotraj delovnega časa, kot sta ga zahtevala sama tožnika, onadva torej nista pripravljena na kompromise. V dokaz povedanega se toženka sklicuje na spise zadeve, pri čemer izpostavlja vlogo - pritožbo oziroma odgovor gostinca na pritožbo, zapisnik sestanka z dne 18. 10. 2017, odločbo o določitvi obratovalnega časa za leto 2018 z dne 24. 12. 2018, izpodbijano odločbo, elektronski dopis z dne 19. 12. 2018, mnenje KS C. z dne 18. 1. 2019, elektronsko sporočilo z dne 21. 1. 2019, obrazca za prijavo obratovalnega časa, drugostopenjsko odločbo, lokacijsko dovoljenje z dne 23. 11. 1994 in soglasje tožnikov z dne 19. 10. 1994 ter predlaga zaslišanje tožnikov in prizadete stranke.

13. Tožba in ostale zgoraj navedene vloge tožnikov in toženke so bile vročene tudi gostincu kot prizadeti stranki po prvem odstavku 19. člena ZUS-1, ki pa nanje do izdaje te sodne odločbe ni odgovoril.

K I. točki izreka:

14. Tožba je utemeljena.

15. S tožbo v tem upravnem sporu tožnika izpodbijata odločbo, s katero je prvostopenjski organ odločil, da se prizadeti stranki (gostincu) daje soglasje k obratovalnemu času gostilne B., kot je naveden v 1. točki te obrazložitve.

16. Tožnikoma je bil - kar med strankami ni sporno - v postopku izdaje izpodbijane odločbe priznan položaj stranke, oziroma natančneje, položaj stranskega udeleženca, ki pa ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka (43. člen ZUP). Takšna oseba v postopek vstopa zaradi varstva svoje pravne koristi, ki temelji na materialnem predpisu, in sicer ne na kateremkoli materialnem predpisu, ampak na tistem materialnem predpisu, ki ga mora uporabiti organ pri odločanju v postopku, v katerem želi biti oseba udeležena. V obravnavani zadevi so tako relevantne določbe ZGos, Pravilnika in Odloka.

17. ZGos v 12. členu okvirno ureja določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost. Po prvem odstavku tega člena ZGos merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, predpiše za gostinstvo pristojen minister - ta je tako izdal Pravilnik. Kot izhaja iz drugega odstavka 12. člena ZGos, gostinec določi svoj obratovalni čas v skladu s predpisom iz prvega odstavka (torej Pravilnikom) in ga prijavi za gostinstvo pristojnemu organu samoupravne lokalne skupnosti. Na podlagi tretjega odstavka 12. člena ZGos lahko samoupravna lokalna skupnost sprejme akt, v katerem glede na potrebe gostov in značilnosti območja ter potrebe kraja v skladu s Pravilnikom določi podrobnejša merila za določitev obratovalnega časa (toženka je na tej podlagi sprejela Odlok). Po četrtem odstavku 12. člena ZGos mora gostinec poslovati v obratovalnem času, določenem v skladu z drugim oziroma tretjim odstavkom istega člena.

18. Pravilnik v prvem odstavku 3. člena določa, da gostinec določi redni dnevni obratovalni čas glede na vrsto gostinskega obrata v okviru časovnih razponov, ki so za posamezne vrste obratov določeni v petih alinejah nadaljevanja tega člena. Drugi odstavek 3. člena Pravilnika ureja obratovalni čas gostinskega obrata v večnamenskem objektu, v tretjem odstavku istega člena pa je določeno, da če gostinski obrat opravlja gostinsko dejavnost izven tako določenega časa, se šteje, da obratuje v podaljšanem obratovalnem času (tretji odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu s prvim odstavkom 4. člena Pravilnika smejo ne glede na določbe prvega odstavka 3. člena gostinski obrati, ki gostom nudijo le jedi in pijače (restavracije, gostilne, kavarne, slaščičarne, okrepčevalnice in bari), ki so v stavbah s stanovanji ali objektih na območjih stanovanj, ki so namenjena bivanju in spremljajočim dejavnostim (za tak primer gre - kar med strankami ni sporno - tudi v obravnavani zadevi) in izletniške kmetije na teh območjih, obratovati le med 6.00 in 22.00 uro. To velja tudi za tiste enote nastanitvenih gostinskih obratov, ki svojo dejavnost opravljajo zunaj zaprtih prostorov (gostinski vrtovi, hotelske terase ipd.). Obratovanje izven tega časa se šteje za podaljšani obratovalni čas. Kot določa drugi odstavek 4. člena Pravilnika, lahko gostinec v primerih iz tretjega odstavka 3. člena in prvega odstavka 4. člena obratuje v podaljšanem obratovalnem času, če za to pridobi pisno soglasje za gostinstvo pristojnega organa občine, ki o tem odloča na podlagi meril, sprejetih na podlagi tretjega odstavka 12. člena ZGos. Izdajo soglasja lahko veže na vnaprej določeno časovno obdobje ali na predhodno izpolnitev določenih pogojev in ga ob neizpolnitvi teh pogojev tudi prekliče. Pri izdaji soglasja mora v skladu s tretjim odstavkom 4. člena Pravilnika upoštevati potrebe gostov in značilnosti območja, kjer je gostinski obrat.

19. Gostinec mora razpored obratovalnega časa prijaviti pristojnemu organu občine, kot je določeno v 11. in 12. členu Pravilnika. Če za gostinstvo pristojni organ občine ugotovi, da je vloga za prijavo obratovalnega časa popolna, so upoštevane vse določbe tega Pravilnika, je obratovalni čas določen skladno z merili iz 3. člena tega Pravilnika oziroma če soglaša z morebitnim predlaganim podaljšanim obratovalnim časom, tako določeni razpored obratovalnega časa potrdi, potrjen obrazec najkasneje v 15 dneh vrne gostincu, eno kopijo zadrži za svojo evidenco, drugo pa posreduje območni enoti pristojnega tržnega inšpekcijskega organa. Če za gostinstvo pristojni organ občine ugotovi, da kateri izmed navedenih pogojev ni izpolnjen, z odločbo deloma ali v celoti zavrne prijavljeni obratovalni čas. V takšnem primeru gostincu s to odločbo tudi določi obratovalni čas.

20. Na podlagi tretjega odstavka 12. člena ZGos je toženka sprejela Odlok. V skladu z njegovim 2. členom gostinski obrat lahko obratuje v podaljšanem obratovalnem času, če gostinec za to zaprosi občinsko upravo, ki mu potrdi podaljšani obratovalni čas. Po določbi 3. člena Odloka mora občinska uprava, preden potrdi obratovanje v podaljšanem obratovalnem času, pridobiti mnenje krajevne skupnosti, na območju katere se nahaja gostinski obrat oziroma kmetija. V 4. členu Odlok opredeljuje merila za določitev podaljšanega obratovalnega časa gostinskih lokalov oziroma kmetij, in sicer določa, da so ta merila: - značilnosti območja, - krajevni običaji, - potrebe gostov, - turizem ter - zagotavljanje javnega reda in miru. Kot izhaja iz 5. člena Odloka, sme ob izpolnjenem pogoju iz 3. člena in ob upoštevanju meril iz 4. člena Odloka gostinski obrat oziroma kmetija obratovati v okviru časa, ki je za posamezne vrste obratov opredeljen v nadaljevanju tega člena.

21. Glede na opisano pravno ureditev gre pri odločanju občinskega organa o (podaljšanem) obratovalnem času za upravno odločanje, pri katerem je treba upoštevati tudi določbe ZUP. Da je pristojni organ pri tem dolžan postopati po ZUP, je že navedlo tudi Ustavno sodišče (sklep, št. U-I-219/01 z dne 1. 4. 2004).

22. Obenem iz 3. člena Odloka (v zvezi z njegovim 5. členom) jasno izhaja, da mora občinska uprava, torej prvostopenjski organ, še preden izda odločbo o podaljšanem obratovalnem času, pridobiti mnenje KS. Utemeljeno je namreč pričakovati, da prav KS dobro pozna okoliščine na območju, ki jih mora toženka upoštevati pri odločanju, (tudi) v smislu uporabe meril iz 4. člena Odloka. Predhodno pridobljeno mnenje KS je torej po Odloku pogoj za to, da pristojni organ odloča o podaljšanem obratovalnem času. Ta pogoj v obravnavanem primeru ni bil izpolnjen, saj (tudi toženka sama navaja, stranka z interesom pa tega ne prereka, da) je bila izpodbijana odločba izdana 27. 12. 2018, mnenje KS C., na katero se sklicuje toženka, pa ima datum 18. 1. 2019 (kot je navedeno v njem, je bilo sprejeto s sklepom (sveta) KS z dne 15. 1. 2019) ter je bilo občinskemu organu po elektronski pošti poslano 21. 1. 2019. Že zaradi navedenega po presoji sodišča izpodbijane odločbe ni mogoče potrditi kot pravilne in zakonite.

23. Sodišče pripominja, da se v mnenju KS C., na katero se sklicuje in ki ga je predložila toženka, navedeni sklep KS glasi: Soglašamo s priloženo prošnjo (oddana dne 24. 12. 2018) o obratovalnem času gostinskega obrata v okviru rednega obratovalnega časa. Pri čemer je iz spisov zadeve razvidno, da vloga gostinca z dne 24. 12. 2018 vsebuje pod 1. točko prijavo rednega obratovalnega časa (ponedeljek in torek od 12.00 do 22.00, petek od 18.00 do 22.00, sobota od 12.00 do 22.00 ter nedelja od 12.00 do 17.00) in pod 2. točko vlogo za izdajo soglasja za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času (ponedeljek in torek od 12.00 do 23.00, petek od 18.00 do 23.00 in sobota od 12.00 do 24.00). Navedena vsebina mnenja bi torej kazala, da KS soglaša zgolj z obratovanjem v rednem obratovalnem času. V tej zvezi sodišče pojasnjuje, da (tudi glede na določbe Odloka) sicer prvostopenjski organ na vsebino mnenja KS ni vezan v smislu, da bi moral mnenju absolutno slediti. Mora pa ga pred odločanjem pridobiti in, kolikor od mnenja KS odstopi, to utemeljiti z navedbo konkretnih razlogov za to (in konkretno navedbo dokazov, na podlagi katerih je ugotovil za takšno odločitev relevantne dejanske okoliščine).

24. Pri tem je treba upoštevati, da mora po prvem odstavku 214. člena ZUP obrazložitev upravne odločbe obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke. Obrazložitev izpodbijane odločbe takšne obrazložitve očitno nima, pa tudi drugostopenjska odločba opisanemu standardu ne zadosti. Pri čemer sodišče opozarja, da za utemeljitev sprejete odločitve (pa tudi podlage za odločanja po skrajšanem ugotovitvenem postopku) ne more zadoščati sklicevanje na splošno opisane okoliščine, ki naj bi bile prvostopenjskemu organu znane, ampak mora biti v odločbi konkretno navedeno za odločitev relevantno dejansko stanje in podlaga, na kateri je bilo ugotovljeno. Če obrazložitev odločitve ne vsebuje takšnih, konkretno navedenih razlogov, stranki oziroma stranskemu udeležencu onemogoča učinkovito uveljavljanje najprej pravice do pritožbe v upravnem postopku in nato sodnega varstva, sodišču pa poln vsebinski preizkus odločitve. Zato po ustaljeni sodni praksi bistveno pomanjkljive obrazložitve odločitve tudi ni mogoče dopolnjevati šele v upravnem sporu, kot to skuša storiti toženka. Pri zadevni kršitvi gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki daje podlago za odpravo odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek.

25. Glede na način vodenja obravnavanega postopka sodišče izpostavlja, da ZUP v določbah 142. členu predpisuje, kako ravna organ, ko določena oseba zahteva vstop v postopek in priznanje lastnosti stranke. V obravnavanem primeru ta pravila niso bila upoštevana, vendar pa priznanje položaja stranke oziroma stranskega udeleženca tožnikoma očitno med strankami ni sporno. Sodišče glede na navedeno nadalje izpostavlja, da po prvem odstavku 154. člena ZUP lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev stvari (torej tudi v primeru, kot je obravnavani), mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi (za kar gre, kot zatrjuje sama toženka, v obravnavanem primeru) ali kadar je treba opraviti ogled stvari ali pa zaslišati priče ali izvedence. Navedeno izključuje odločanje po skrajšanem postopku v smislu določb 1. in 2. alineje prvega odstavka 144. člena ZUP. Kar pomeni, da v tovrstnih primerih ni mogoče izključiti uporabe določb ZUP, po katerih je treba, preden se izda odločba, stranki in stranskim udeležencem dati možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, ter da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam in stranskim udeležencem ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo (9. člen ZUP). V tej zvezi pa sodišče opozarja, da se je drugostopenjski organ, ko je z obrazložitvijo v svoji odločbi skušal dopolniti razloge izpodbijane odločitve, očitno oprl na vsebino odgovora gostinca na pritožbo, ki pred izdajo odločbe tožnikoma ni bil vročen, ampak jima je bil, kot navede sama toženka, poslan šele z dopisom z dne 6. 5. 2019, torej po izdaji (tudi drugostopenjske) odločbe. Kar pomeni nadaljnjo absolutno bistveno kršitev določb postopka v smislu 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

26. Ker so bila že glede na povedano v postopku izdaje izpodbijane odločbe bistveno kršena pravila postopka, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. S takšno odločitvijo po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (tako Vrhovno sodišče v sodbi, št. X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015), vključno z izrekom o stroških postopka. Prvostopenjski organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri čemer je vezan na v njej izraženo pravno mnenje in stališča sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

27. Zaradi pravilnega odločanja v ponovnem postopku in glede na argumente strank v tem sporu pa sodišče ponovno poudarja, da stranski udeleženec, kot sta tožnika, v postopek, kot je obravnavani, vstopa zaradi varstva svoje pravne koristi, ki temelji na tistih materialnih predpisih, ki jih mora uporabiti organ pri odločanju v konkretnem upravnem postopku. V obravnavanem primeru so to določbe ZGos, Pravilnika in Odloka. Medtem ko imata tožnika za zaščito njunih stvarnopravnih pravic na voljo pravno varstvo v za to predpisanih civilnopravnih postopkih; v drugih (upravnih inšpekcijskih) postopkih pa se lahko tudi ugotavlja, ali gostinec izpolnjuje pogoje iz uporabnega dovoljenja. Sodišče nadalje opozarja, da mora pristojni organ obrazložiti, kako je pri odločitvi o podaljšanem obratovalnem času uporabil posamezna merila iz Pravilnika in Odloka ter pri tem odgovoriti na vse navedbe in dokaze oseb, ki jim je priznal položaj stranke oziroma stranskega udeleženca. Šele po takšni obrazložitvi pa je tudi mogoče polno presoditi, ali je Odlok mogoče uporabiti tako, da je to skladno z zakonom in Ustavo.

28. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja predlaganih dokazov. Procesno stanje zadeve, ki je bistveno za sprejem te sodbe (zlasti glede mnenja KS, pa tudi siceršnjega vodenja postopka in obrazložitve odločb), je namreč razvidno iz predloženih spisov in niti ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

29. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka istega člena pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe (t.i. odložitvena začasna odredba), če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (t.i. regulativna začasna odredba).

30. Glede na opisano ureditev po ZUS-1 je vložena tožba predpostavka za odločanje upravnega sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe, pri čemer se z začasno odredbo po 32. členu ZUS-1 izvršitev izpodbijanega akta zadrži oziroma stanje uredi le začasno, do pravnomočne sodne odločbe o tožbi. Če je o tožbi pravnomočno odločeno, začasne odredbe po 32. člena ZUS-1 ni več mogoče izdati. Ko je sprejeta pravnomočna odločitev sodišča o tožbi, namreč ni več potrebe po začasnem preprečevanju posledic, ki naj bi se dokončno odvrnile s pravnomočno odločitvijo o tožbi (tako tudi ustaljena sodna praksa tega in Vrhovnega sodišča). Kot izhaja iz navedenega, v konkretnem primeru ni (več) podana procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o zahtevi tožnikov za izdajo začasne odredbe, saj je sodišče s sodbo iz I. točke izreka, zoper katero pritožba ni dovoljena in ki je pravnomočna z dnem svoje izdaje, tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Glede na povedano je sodišče zahtevo tožnikov za izdajo začasne odredbe zavrglo (peti odstavek 32. člena ZUS-1).

K III. točki izreka:

31. Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in da je tožnika v postopku zastopal odvetnik, ob upoštevanju drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožnikoma priznalo pavšalni znesek povračila stroškov tega upravnega spora v višini 285,00 EUR, ki se, ker je njun pooblaščenec zavezanec za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške zastopanja v upravnem sporu na prvi stopnji, tudi materialne. Toženka mora tako tožnikoma povrniti 347,70 EUR stroškov tega postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe. Od poteka paricijskega roka (ki je določen skladno s 313. členom Zakona o pravdnem postopku, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodnih taks za tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe sodišče od tožnice še ni terjalo in ju - glede na sprejeto odločitev, določilo opombe 6.1.c taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1) in v tej zvezi ustaljeno prakso sodišča - tudi ne bo. Kot izhaja iz povedanega, toženka do povrnitve stroškov tega postopka ni upravičena. Stranka z interesom pa z vlogami v postopku ni sodelovala in tako niti povračila stroškov tega postopka ni uveljavljala.

Datum zadnje spremembe:

05.11.2019

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba III U 216/2017-18
• UPRS Sodba III U 232/2018-28
• UPRS Sodba in sklep I U 1914/2017-25