UPRS Sodba I U 1301/2018-19

Jedro

Ničnost odločbe je izredno pravno sredstvo v upravnem postopku. Na podlagi tega pravnega sredstva lahko upravni organ izreče za nično odločbo samo iz tistih razlogov, ki so izrecno navedeni v 279. členu ZUP. Uporaba tega izrednega pravnega sredstva ne dopušča širše razlage ničnostnih razlogov.

Kršitev načela zakonitosti se lahko uveljavlja v pritožbenem postopku z rednimi pravnimi sredstvi in tudi v postopku pri uporabi izrednih pravnih sredstev. Vendar pa ZUP v 6. členu izrecno ne določa, da kršitev načela zakonitosti sama po sebi predstavlja ničnostni razlog.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Stroškovni zahtevek tožnice in stranke z interesom A.A. se zavrneta.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožničin predlog za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja Upravne enote Ljubljana, Izpostave Center št. 351-71/2013-15 z dne 24. 4. 2013 (v nadaljevanju uporabno dovoljenje). V obrazložitvi navaja, da je tožnici, čeprav ni sodelovala v postopku njegove izdaje, priznal legitimacijo za vložitev predloga v skladu s stališčem Ustavnega sodišča, iz zadeve Up-666/10-14 in Up-1153/10-14 z dne 12. 5. 2011. Tožnica je namreč solastnica vseh posameznih delov stavbe v objektu B., z izjemo podstrešnega stanovanja v približni izmeri 40 m2, za katerega je bilo na zahtevo A.A. izdano uporabno dovoljenje. Slednji naj bi zaviral protipotresno in celovito materialno-tehnično sanacijo objekta B.. S tem je izkazala, da odločba, za katero trdi, da je nična, vpliva na njene pravne koristi. Vendar pa ni izkazala, da so izpolnjeni pogoji za izrek njene ničnosti. Tožnica uveljavlja ničnost uporabnega dovoljenja po 6. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker naj bi bilo izdano v nasprotju s 95. in 96. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), kar pa ni razlog za ničnost uporabnega dovoljenja. 95. člen ZGO-1 namreč ureja ugotovitve na tehničnem pregledu, 96. člen ZGO-1 pa ureja odločanje o zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja. Zakon ne določa, da so odločbe, ki so izdane v nasprotju s tema dvema določbama, nične. Poleg tega tožnica uveljavlja ničnost po 5. točki prvega odstavka citiranega določila, in sicer naj bi bila odločba izdana zaradi nedovoljenega ravnanja odgovornega vodje projekta, ki je podal izjavo, da so na delu objekta, ki se mu je spremenila namembnost, izpolnjene vse bistvene zahteve, ki izhajajo iz gradbenih predpisov. Ta izjava po prepričanju tožnice ni resnična, saj je šlo za nelegalno gradnjo. Vendar tožnica ni izkazala, da je bilo v konkretnem primeru pri izdaji uporabnega dovoljenja storjeno tako nedovoljeno ravnanje, da bi lahko vplivalo na voljo uradne osebe pri izdaji spornega uporabnega dovoljenja. Zgolj izjava odgovornega vodje projekta ne zadostuje za izdajo uporabnega dovoljenja, saj se dejstvo, ali je bil objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, ugotavlja na tehničnem pregledu objekta, ki je bil v konkretnem primeru opravljen 24. 4. 2013. Na tem pregledu je bilo ugotovljeno, da je bil objekt izdelan v skladu z gradbenim dovoljenjem.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil, saj ugotavlja, da je prvostopenjska odločba pravilna in zakonita. Iz ustaljene upravno sodne prakse izhaja, da mora biti pritisk, izsiljevanje ali drugo nedovoljeno ravnanje uperjeno zoper uradno osebo, pri čemer vpliva na njeno voljo, da izda drugačno odločbo, kot bi jo izdala, če teh okoliščin ne bi bilo. Takšna konkretna prisila na organ, ki je izdal uporabno dovoljenje, pa tudi po presoji drugostopenjskega organa ni izkazana. V zvezi z zatrjevano ničnostjo po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP ugotavlja, da ZGO -1 ne določa, da je odločba, ki je izdana ob kršitvi 95. in 96. člena ZGO -1, nična. Tožnica dejansko zatrjuje, da je bilo v postopku izdaje uporabnega dovoljenja nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in da je bilo materialno pravo nepravilno uporabljeno. To pa niso ničnostni razlogi po nobeni točki 279. člena ZUP. Slednje izhaja prav iz sodbe I U 50/2010, na katero se sklicuje. Za ukrepanje v zvezi z izvajanjem del, ki niso dovoljena z gradbenim dovoljenjem, pa je pristojna inšpekcija.

3. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. Odločitev toženke, da kršitev 95. in 96. člena ZGO-1 ne pomeni ničnosti odločbe, je po njenem mnenju napačna. Kršitve navedenih členov so namreč tako pomembne, da je odločba, ki je izdana v nasprotju z njima, nična. Tožnica pa je z izvedenskim mnenjem dokazala, da ni bilo pogojev za izdajo uporabnega dovoljenja in da je zaradi izvedenega posega stavba nevarna za bivanje. Iz vloge A.A. za izdajo uporabnega dovoljenja izhaja, da ni predložil niti ene obvezne priloge. Uporabno dovoljenje je bilo pridobljeno samo na podlagi neresnične izjave odgovornega vodje projekta. Predlog za izrek ničnosti je utemeljen tudi iz razloga, ker upravni organ od udeleženca ni zahteval obveznih prilog, zaradi česar je bila vloga glede na prvi odstavek 66. člena ZUP nepopolna. Ker ni bila dopolnjena, bi jo morala toženka zavreči in ker tega ni storila, je ta nepravilnost dodaten razlog za ničnost uporabnega dovoljenja. Razlaga toženke, da bi moralo biti v predpisu, ki je kršen, izrecno določeno, da ima kršitev predpisa za posledico ničnost odločbe, je napačna, kar potrjuje tudi dejstvo, da takih primerov v praksi ni. Zato je potrebno določilo 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP razlagati tako, da kršitev bistvenih določb predpisov, na katerih temelji odločba, pomeni ničnost, če je kršitev taka, da odločba sploh ne bi smela biti izdana. Nadalje je napačno toženkino stališče, da neresnična izjava odgovornega projektanta ni bila usmerjena proti uradni osebi. Izjava predstavlja bistveno listino, na podlagi katere je bilo izdano uporabno dovoljenje. Meni, da so v tej zadevi izkazane najhujše možne kršitve materialnih in procesnih določb, tako da je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno, še posebej zato, ker ima objekt zaradi izvedene gradnje take pomanjkljivosti, da predstavlja nevarno gradnjo. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zahteva povračilo stroškov postopka.

4. Sodišče je tožbo vročilo toženki in stranki z interesom. Slednja v odgovoru na tožbo poudarja, da zakonski razlogi za ničnost odločbe niso izkazani, predlaga zavrnitev tožbe ter zahteva povračilo stroškov za sestavo odgovora na tožbo.

5. Tožnica v pripravljalni vlogi dodatno navaja, da je šele v tem postopku pridobila možnost vpogleda v celoten spis za izdajo uporabnega dovoljenja. Iz tega spisa izhaja še več nepravilnosti, kot jih je doslej navajal tožnik, tako da podaja dodatne navedbe in dokaze o nepravilnostih na tehničnem pregledu. Nadalje iz spisa izhaja, da sta izvajalec in odgovorni vodja projekta podala neresnični izjavi, da so izpolnjene vse zahteve, ki izhajajo iz gradbenih predpisov; navedeno ne drži, saj je bila leta 1996 izdelana betonska plošča, ki ni bila predvidena v gradbenem dovoljenju, kar je bilo poznano obema. Prirejena je tudi izjava C.C. z dne 4. 1. 1985 o skladnosti del s projektom, saj je naslovljena na Upravno enoto Ljubljana, v zgornjem desnem kotu pa je številka 351-71/2013. To pomeni, da je izjava očitno prirejena, saj v letu 1985 še ni bilo upravnih enot, v tem pa na izjavi tudi ne bi bilo mogoče navesti opravilne številke zadeve iz leta 2013. Posledice nelegalne gradnje je ugotovil tudi inšpektor, ki je 12. 11. 2018 opravil ogled celotnega objekta, saj je stavba v tako slabem stanju, da je inšpekcijski organ po uradni dolžnosti uvedel inšpekcijski postopek. V pripravljalni vlogi z dne 20. 2. 2019 pa v spis vlaga še elaborat za evidentiranje stavbe v kataster stavb, izdelan v zadevi II N 769/2013, v katerem je sporni del stavbe označen z ID znakom 9-4 v izmeri 68,1 m2, medtem ko iz gradbenega dovoljenja izhaja, da je bila dovoljena preureditev podstrehe v stanovanjske prostore v izmeri 40 m2. Izjava odgovornega vodje projekta o tem, da je gradnja v skladu z gradbenim dovoljenjem, je zato neresnična in ne more pomeniti nič drugega kot zavajanje uradne osebe.

6. Tožba ni utemeljena.

7. Po presoji sodišča je odločitev toženke pravilna, prav tako se strinja z razlogi, ki jih je navedla za svojo odločitev in se nanje v izogib ponavljanju sklicuje tudi v tej sodbi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa navaja:

8. Tožeča stranka je v obravnavanem primeru uveljavljala ničnostna razloga iz 6. in 5. točke 279. člen ZUP. Po določbi 279. člena ZUP se za nično izreče odločba (...), ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja (5. točka); v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (6. točka).

9. Ničnost odločbe je izredno pravno sredstvo v upravnem postopku. Na podlagi tega pravnega sredstva lahko upravni organ izreče za nično odločbo samo iz tistih razlogov, ki so izrecno navedeni v 279. členu ZUP. Uporaba tega izrednega pravnega sredstva ne dopušča širše razlage ničnostnih razlogov.

10. V skladu s 6. točko prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. To pomeni, da mora biti v ZUP ali v drugem zakonu izrecno predpisano, da je določena nepravilnost v upravnem aktu takšne narave, da je zato akt ničen.

11. Razlaga toženke, da mora biti v predpisu, ki je kršen, izrecno določeno, da ima kršitev predpisa za posledico ničnost odločbe, je torej pravilna in skladna z ustaljeno sodno prakso.¹ Glede na to za pravilno odločitev niti ni relevantno, ali takšne določbe v predpisih sploh obstajajo. Pri tem pa trditev tožnice, da takšne določbe v predpisih ne obstajajo, tudi ne drži. Sodišče zgolj primeroma navaja dva takšna primera. Šesti odstavek 33a. člena Zakona o ohranjanju narave izrecno določa, da je odločba, s katero se dovoli poseg v naravo, nična, če niso bile upoštevane določbe tretjega odstavka tega člena. Nadalje tretji odstavek 93. člena Gradbenega zakonika določa, da so dovoljenja, soglasja, vpisi, pravni posli in drugi pravni akti, ki so v nasprotju s prvim odstavkom tega člena, nični, razen če so predpisani ali odrejeni na podlagi tega zakon.

12. V obravnavnem primeru tožeča stranka zatrjuje, da je bilo uporabno dovoljenje št. 351-71/2013-5 z dne 24. 4. 2013 izdano v nasprotju s 95. in 96. členom ZGO-1 ter 66. členom ZUP. Upoštevaje načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP upravni organi v upravnih zadevah odločajo po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Pri navedenem načelu gre za vezanost organa pri odločanju v upravni zadevi tako v vsebinskem (materialno-pravnem) kot v postopkovnem (procesno-pravnem) pogledu. Kršitev načela zakonitosti pa se lahko uveljavlja v pritožbenem postopku z rednimi pravnimi sredstvi in tudi v postopku pri uporabi izrednih pravnih sredstev. Vendar pa ZUP v 6. členu izrecno ne določa, da kršitev načela zakonitosti sama po sebi predstavlja ničnostni razlog. Prav tako ZGO-1, ki je bil podlaga za izrek sedaj spornega uporabnega dovoljenja, ne določa, da se lahko odločba v primeru kršitve 95. ali 96. člena ZGO-1 izreče za nično.

13. Po presoji sodišča toženka tudi pravilno sklene, da ni podan uveljavljani ničnostni razlog iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP.

14. Tožnica je v tem delu tožbe tekom upravnega spora dopolnjevala trditveno podlago in navajala nove dokaze, s katerimi utemeljuje, da je bila izjava odgovornega vodje projekta o tem, da je gradnja v skladu z gradbenim dovoljenjem, neresnična in je zato uporabno dovoljenje izdano kot posledica nedovoljenega dejanja. Zato je moralo sodišče upoštevati določbo tretjega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Tudi 52. člen ZUS-1 določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

15. Tako se tožnica v pripravljalnih vlogah sklicuje na dejstva in dokaze, ki niso obstajali 28. 2. 2018, ko je toženka odločala na prvi stopnji. Gre za zapisnik Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, z dne 12. 11. 2018, poziv tega ministrstva z dne 11. 12. 2018 in elaborat, izdelan v zadevi II N 769/2013, na katerem je datum 4. 9. 2018. Glede na citirano določilo ZUS-1 sodišče teh dokazov ne more obravnavati že iz razloga, ker v času izdaje izpodbijane odločbe niso obstajali.

16. Kar se tiče dejstev in dokazov, ki so obstajali v času odločanja na prvi stopnji, a jih tožnica v fazi upravnega postopka ni navajala, tožnica pojasni, "da je šele v upravnem sporu pridobila možnost vpogleda v celoten spis za izdajo uporabnega dovoljenja". Sodišče po vpogledu v upravni spis ugotavlja, da tožnica niti ni zaprosila za vpogled v upravni spis. Zato ni mogoče šteti, da ji je organ vpogled odrekel in tudi ni mogoče šteti, da je tožnica izkazala, da ni imela možnosti, da bi svoje trditve oprla na ta dejstva in dokaze (zapisnik o tehničnem pregledu z dne 21. 3. 2013, izjava C.C. z dne 4. 1. 1985) že v upravnem postopku.

17. Kadar tožbene novote niso dovoljene in stranka izgubi pravico do sklicevanja nanje pred sodiščem, jih sodišče ne sme upoštevati in nanje opreti odločitve, saj bi s tem izničilo pomen prekluzije.²

18. V sodni praksi tega in Vrhovnega sodišča je uveljavljeno stališče, da gre za primer iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP le, če se je s kakšnim od nedovoljenih dejanj iz navedene določbe ZUP vplivalo oziroma skušalo vplivati na organ, da je sprejel sporno odločitev (npr. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 318/2006). Pritisk, izsiljevanje ali drugo nedovoljeno ravnanje mora biti naperjeno zoper uradno osebo tako, da vpliva na njeno voljo, da izda drugačno odločbo, kot bi jo izdala, če takega pritiska, izsiljevanja ali drugega nedovoljenega ravnanja ne bi bilo (npr. sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 1750/2006). Razlog za ničnost zato ni kakršnokoli nedovoljeno ravnanje, temveč le tako, ki je bilo naperjeno zoper uradno osebo organa, tako da je ta prav zaradi tega nedovoljenega ravnanja izdala odločbo, ki je sicer ne bi izdala. Iz zakonskega opisa ničnostnega razloga torej izhaja, da gre za situacijo, ko je zaradi opisanih nedopustnih ravnanj uradna oseba vedoma izdala drugačno odločbo, kot bi jo izdala, če nedovoljenega vpliva na njeno pravo voljo ne bi bilo. Ravnanje v nasprotju z vednostjo in voljo je element, ki izredno pravno sredstvo ločuje od tiste situacije, ko je upravni organ na podlagi predloženih dokazov (ker so ta bodisi neresnična ali nepopolna) zmotno ugotovil dejansko stanje. Zato tožnica zgolj z zatrjevanjem, da je izjava odgovornega projektanta, ki predstavlja bistveno listino, na podlagi katere je bilo izdano uporabno dovoljenje, neresnična, kot tudi z uveljavljanjem domnevnih napak pri izvedenem tehničnem pregledu, s katerimi uveljavlja zmotno ugotovljeno dejansko stanje, pri uveljavljanju ničnosti po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP ne more uspeti. Tega, da je organ, ki je izdal uporabno dovoljenje, vedel, da v posledici nedovoljenega ravnanja tj. vplivanja na njegovo voljo izdaja odločbo, ki je sicer ne bi izdal, pa tožnica ne zatrjuje in ne dokazuje.

19. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker po povedanem stranka v tožbi navaja zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati, ali pa dokazi za odločitev v zadevi niso pravno pomembni, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker stranka z interesom z navedbami iz odgovora na tožbo ni v ničemer prispevala k odločitvi sodišča, pa je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 njen zahtevek za povračilo stroškov postopka zavrnilo.

-------------------------------
¹ Glej I Up 1499/2003 z dne 14. 9. 2005, I Up 562/2003 z dne 11. 2. 2005, II U 507/2013 z dne 19. 2. 2014, IV U 36/2015 z dne 3. 11. 2015, II U 34/2014 z dne 9. 7. 2014, III U 53+2/2017 z dne 7. 6. 2018 in druge
² Mira Dobravec Jalen in drugi: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera GV Založba, Ljubljana 2019, str.117

Datum zadnje spremembe:

05.11.2019

Podobni dokumenti:

• Sodba I Up 179/2003
• sodba I U 1538/2010
• sodba I U 1763/2013