UPRS Sodba III U 5/2018-12

Jedro

Tožnik ni izpolnjeval enega od pogojev za pridobitev podpore za prestrukturiranje vinogradov, to je pogoja, da podporo uveljavlja za prestrukturiranje vinograda, za katerega je bilo izdano dovoljenje za ponovno zasaditev vinske trte ali dovoljenje za zasaditev vinske trte na podlagi pretvorbe pravice za obnovo vinograda v skladu z 68. členom Uredbe 1308/2013/EU. Za zadevni vinograd mu namreč, do podaje izjave o uveljavljanju podpore, dovoljenje ni bilo izdano, pri čemer je imel možnost, da na podlagi vložene zahteve za pretvorbo pravic izposluje izdajo predpisanega dovoljenja, tudi s pravnimi sredstvi zaradi molka organa po določbah 222. člena ZUP in 28. člena ZUS-1, za katera pa niti ne zatrjuje, da bi jih uporabil.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z uvodoma navedeno odločbo z dne 17. 8. 2017 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) zavrnila tožnikovo vlogo za podporo za prestrukturiranje vinograda na površini GERK-a v obnovi ....

2. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ pojasni, da je tožnik na podlagi prvega odstavka 5. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa v vinskem sektorju (v nadaljevanju: Uredba o izvajanju podpornega programa) dne 28. 11. 2016 vložil obravnavano vlogo za podporo za prestrukturiranje ter nato v skladu s 7. členom iste Uredbe 14. 6. 2017 vložil izjavo o uveljavljanju podpore za prestrukturiranje, kjer je navedel, da je prestrukturiranje zaključeno, vključno s postavitvijo opore. Prvostopenjski organ je preveril pogoje za pridobitev podpore, tudi pogoj iz 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa, ki določa, da lahko podporo uveljavljajo pridelovalci, ki prestrukturirajo vinograd, za katerega je bilo izdano dovoljenje za ponovno zasaditev vinske trte ali dovoljenje za zasaditev vinske trte na podlagi pretvorbe pravice za obnovo vinograda v skladu z 68. členom Uredbe 1308/2013/EU, razen pri zamenjavi sort s precepljanjem. Po preveritvi v registru pridelovalcev grozdja in vina ter registru kmetijskih gospodarstev je ugotovil, da za površino iz tožnikove vloge ni bilo izdano dovoljenje za ponovno zasaditev vinske trte ali dovoljenje za zasaditev vinske trte na podlagi pretvorbe pravice za obnovo vinograda, zato je tožnikovo vlogo za podporo zavrnil.

3. Tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano zavrnilo. Drugostopenjski organ meni, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil dejansko stanje in izdal zakonito odločbo, ter se sklicuje na njegovo obrazložitev. Navaja določbo 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa in pojasnjuje, da je sprejeta v skladu z 68. členom Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007 (v nadaljevanju: Uredba 1308/2013/EU), ki določa, da se pravice do zasaditve, ki se pred 31. decembrom 2015 dodelijo pridelovalcem in jih ti niso izkoristili ter so do navedenega datuma še veljavne, lahko od 1. januarja 2016 pretvorijo v dovoljenja po tej Uredbi, in sicer na zahtevo, ki jo morajo ti pridelovalci predložiti pred 31. decembrom 2015, države članice pa lahko določijo, da bodo pridelovalcem dovolile predložiti tovrstno zahtevo za pretvorbo pravic do 31. decembra 2020. Tako izdana dovoljenja veljajo enako obdobje kot predhodno dodeljene pravice do zasaditve. Kot poudarja drugostopenjski organ, tožnik ne zanika, da odločbe o pretvorbi do vložitve izjave o uveljavljanju podpore ni pridobil, navedel pa je, da je zanjo zaprosil že 28. 11. 2016, pa o vlogi še ni bilo odločeno, zato je avgusta 2017 ponovno zaprosil za pretvorbo in 22. 8. 2017 prejel odločbo o pretvorbi. Te navedbe so točne, vendar na odločitev v tej zadevi ne morejo vplivati. Tožnik bi si moral pravočasno priskrbeti odločbo o pretvorbi, tudi z vlaganjem pravnih sredstev (npr. zaradi molka organa). Upravni organ pa je pri odločanju o podpori v skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku) vezan na predpisane pogoje.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in je zato vložil tožbo v upravnem sporu na njeno odpravo. Sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi in izvedbi predlaganih dokazov izpodbijano in tudi drugostopenjsko odločbo odpravi ter samo odloči, da se obravnavani tožnikovi vlogi za podporo za prestrukturiranje vinogradniških površin v celoti ugodi, podredno pa, da izpodbijano in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi, da mu toženka povrne vse stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi navaja, da je vložil vlogo za dodelitev pravice za obnovo in dovolitev obnove vinograda v površini 2.517 m2 (GERK_PID ...) in da mu je Upravna enota Sežana izdala dovoljenje za obnovo vinograda, št. 330-739/2015-3 z dne 14. 12. 2015, s katerim je bila tožniku dodeljena pravica za obnovo vinograda v obsegu 2.200 m2 in pravica za posaditev vinske trte iz rezerve pravic v obsegu 317 m2. Izrek dovoljenja določa tudi, da se dodeljena pravica za obnovo vinograda vpiše v register pridelovalcev grozdja in vina ter da jo tožnik lahko uveljavi do izteka drugega vinskega leta po letu, ko odločba o dodelitvi pravice postane dokončna (to je do 31. 7. 2018). Tožnik je po prejetem pozivu Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 8. 8. 2016, dne 28. 11. 2016 izpolnil in ministrstvu poslal obrazec vloge za pretvorbo pravic za obnovo vinograda in posledično pridobitev dovoljenja za zasaditev vinske trte. Dne 11. 8. 2017 je prejel poziv Kmetijsko gozdarskega zavoda Nova Gorica, Kmetijsko svetovalne službe z enako vsebino, to je, naj v najkrajšem možnem času pošlje vlogo za pretvorbo pravic za obnovo vinograda, zato je 14. 8. 2017 izpolnil priložen obrazec zadevne vloge in ga poslal na Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki mu je na podlagi te vloge izdalo dovoljenje, št. 33002-21/2016/1890 z dne 22. 8. 2017, s katerim se je tožnikova pravica za obnovo vinograda, dodeljena z dovoljenjem za obnovo vinograda, pretvorila v dovoljenje za zasaditev vinske trte.

6. Tožnik je, kot nadalje navaja, v predpisanem roku dne 28. 11. 2016 pri prvostopenjskem organu vložil obravnavano vlogo za podporo za prestrukturiranje vinogradniških površin in 14. 6. 2017 še izjavo o uveljavljanju podpore za prestrukturiranje, vendar je bila vloga za podporo zavrnjena, po mnenju tožnika neutemeljeno. Pri tem pojasnjuje, da določba 68. člena Uredbe 1308/2013/EU vzpostavlja fakultativno možnost, da se pravice do zasaditve, ki se pred 31. 12. 2015 dodelijo pridelovalcem v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode (v nadaljevanju: Uredba 1234/2007/ES) in jih ti še niso izkoristili ter so do navedenega datuma še veljavne, lahko od 1. 1. 2016 pretvorijo v dovoljenja po Uredbi 1308/2013/EU. Omenjena določba te Uredbe torej ne vzpostavlja obveznosti pretvorbe, ampak le možnost, da pridelovalci to storijo. Uredba 1308/2013/EU v prvem odstavku 62. člena vzpostavlja dva tipa dovoljenj, to sta dovoljenje za novo zasaditev in dovoljenje za ponovno zasaditev, pri čemer so pogoji za prvi tip določeni v 64. členu, za drugi tip pa v 66. členu te Uredbe. Evropski parlament in Svet kot uredbodajalca sta že pred sprejetjem Uredbe 1308/2013/EU poznala in priznavala pravico do zasaditve ter je s sprejetjem te Uredbe tudi nista imela namena ukiniti, ampak sta le dala pridelovalcu možnost, da pravico po lastni odločitvi podvrže novemu sistemu dovoljenj s pretvorbo, za katero niso predvideni nobeni novi pogoji. Določba 68. člena Uredbe 1308/2013/EU je le tehnična prehodna določba, ki ne posega v že dodeljene pravice. Tudi Delegirana uredba Komisije (EU) 2016/1149 z dne 15. aprila 2016 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede nacionalnih podpornih programov v vinskem sektorju in o spremembi Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 (v nadaljevanju: Delegirana uredba) ter Izvedbena uredba Komisije (EU) 2016/1150 z dne 15. aprila 2016 o določitvi pravil za uporabo Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede nacionalnih podpornih programov v vinskem sektorju (v nadaljevanju: Izvedbena uredba) ne določata nobenega pogoja za pretvorbo pravice do zasaditve, sicer pa se niti ne uporabljata za Poglavje III Uredbe 1308/2013/EU, v katerega sodi 68. člen.

7. Uredba o sistemu dovoljenj povzema Uredbo 1308/2013/EU, Delegirano uredbo in Izvedbeno uredbo. V 4. členu predvideva ista dva tipa dovoljenj za zasaditev kot Uredba 1308/2013/EU, 13. člen pa ne določa nobenega vsebinskega niti kakšnega drugega pogoja za pretvorbo pravice za obnovo vinograda v dovoljenje po Uredbi 1308/2013/EU. Tudi nacionalna Uredba o sistemu dovoljenj torej ne določa obligatorne pretvorbe niti nobenega pogoja za to, razen roka, s potekom katerega se možnost pretvorbe izčrpa. Niti Evropski parlament in Svet niti domači uredbodajalec Uredbe o sistemu dovoljenj niso posegli v status pridobljene pravice do zasaditve vinske trte, ki je bila po starem sistemu podeljena tožniku z dovoljenjem za obnovo vinograda. Kljub tehnično določenemu prehodu iz starega v novi sistem je torej pravica do zasaditve ostala nespremenjena, tako po materialnopravni vsebini, kot tudi po dejanskem stanju.

8. Uredba o izvajanju podpornega programa je bila sprejeta na podlagi Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1), Uredbe 1308/2013/EU, Delegirane uredbe in Izvedbene uredbe. Takšnega dodatnega pogoja, kot ga z nujno pretvorbo pravic v 3. alineji četrtega odstavka 4. člena določa Uredba o izvajanju podpornega programa, ne določa nobena od navedenih evropskih in preostalih domačih uredb, kot tudi ne ZKme-1, zato je tak pogoj nezakonit in neustaven ter retroaktivno posega v že pridobljeno pravico tožnika do zasaditve.

9. Po drugem odstavku 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije se uredbe uporabljajo splošno. Zavezujoče so v celoti in se uporabljajo neposredno v vseh državah članicah. Pravni red EU na področjih, ki so urejena z uredbami, državam članicam ne dopušča zgolj delnega izvajanja določb uredb. To pomeni, da se Uredba o izvajanju podpornega programa lahko uporablja le, če ni v nasprotju z evropskimi uredbami, to je Uredbo 1234/2007/ES, Uredbo 1308/2013/EU, Delegirano uredbo in Izvedbeno uredbo. V obravnavanem primeru je prišlo do kolizije med naštetimi evropskimi predpisi in nacionalno Uredbo o izvajanju podpornega programa, saj ta določa pogoj (nujne pretvorbe), ki ga v evropskih predpisih ni zaslediti. V primeru kolizije med nacionalnim in evropskim predpisom pa ima vedno prednost slednji. Toženka bi zato pri izdaji izpodbijane odločbe morala upoštevati zgolj predpise evropskih uredb in tožnikovi vlogi za podporo v celoti ugoditi.

10. Tožnik zatrjuje, da mu je z določitvijo pogoja iz 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa oziroma njegovim upoštevanjem v izpodbijani odločbi toženka kršila tudi več ustavnih pravic in temeljnih svoboščin, zlasti enakost pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije (diskriminirala je šibko izobraženega, prava neukega tožnika kot slovenskega pridelovalca grozdja oziroma vina v primerjavi z ostalimi državljani Republike Slovenije, ki se prijavljajo na podporne, subvencijske ter druge programe državnih pomoči in katerim slovenski uredbodajalec ni nezakonito in neustavno onemogočil dostopa do finančnih sredstev v okviru teh programov) ter enako varstvo pravic iz 22. člena Ustave (ker tožnik nima enakih pravic kot drugi pridelovalci grozdja oziroma vina v državah članicah EU na podlagi Uredbe 1308/2013/EU, zlasti pa ne enakih pravic kot pridelovalci drugega sadja oziroma zelenjave v Republiki Sloveniji oziroma drugi državljani Republike Slovenije, ki se prijavljajo na programe državnih pomoči). Poleg tega so tožniku kršene na podjetništvo vezane pravice (74. člen Ustave), saj mu z neustavnim omejevanjem dostopa do podpore toženka gospodarsko pobudo ne le omejuje, ampak skorajda v celoti onemogoča, zaradi česar mu grozi celo osebni stečaj. Tožnik je namreč vse prihodke in investicije projektno usmeril v zasaditev vinske trte, kalkulacijo pa oprl na pričakovano podporo. Toženka mu, kot navaja tožnik, krši tudi pravico iz 154. člena Ustave, saj je z določbo 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa retroaktivno in neustavno posegla v pridobljeno pravico do posaditve, ki jo je pridobil z dovoljenjem za obnovo vinograda. Z opisanim ravnanjem pa je toženka kršila tudi 2. člen Ustave, ki določa, da je Slovenija pravna in socialna država.

11. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri odločitvi in njenih razlogih ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Pojasnjuje, da se je do 31. 12. 2015 v EU uporabljal sistem dodeljevanja pravic do zasaditve vinske trte na podlagi Uredbe 1234/2007/ES. Z reformo skupne kmetijske politike je bilo določeno, da se tudi po tem datumu ohrani zaščitni mehanizem, ki bo preprečeval prekomerno sajenje novih vinogradov, in je bil zato uveden nov sistem dovoljenj. Za zagotovitev prehoda med sistemoma je 68. člen Uredbe 1308/2013/EU uredil možnost pretvorbe starih dovoljenj v nova. Iz 55. uvodne izjave preambule te Uredbe izhaja, da je treba na ravni Unije uvesti nov sistem za upravljanje zasaditev vinske trte, v obliki sistema dovoljenj za zasaditev vinske trte; da bi zagotovili urejeno rast nasadov vinske trte med leti 2016 in 2030; iz 61. uvodne izjave pa, da je treba določiti prehodne določbe, zlasti da bi se izognili pretiranemu zasajevanju pred začetkom novega sistema ter zagotovili nemoten prehod med prejšnjo ureditvijo pravic do zasaditve in novim sistemom. Iz teh izjav in 68. člena Uredbe 1308/2013/EU izhaja jasen namen zakonodajalca, da se po 1. 1. 2016 sme zasaditev izvesti le na podlagi novega dovoljenja. Skladno s tem je toženka v letu 2016 poslala približno 1300 opozoril na podajo vloge za pretvorbo pravic, ki niso bile izkoriščene do 31. 12. 2015, nakar je prejela 946 vlog in izdala odločbe o pretvorbi. Za prestrukturiranje vinogradov je bilo v letu 2017 vloženih skupaj 539 vlog. Od teh vlog je bilo 264 primerov, v katerih so vlagatelji (med njimi tožnik) pridobili pravice po prejšnjem sistemu, pri čemer so v 232 primerih stranke pravočasno vložile vloge za pretvorbo, med njimi tudi tožnik, vendar o njegovi vlogi ni bilo odločeno vse do podaje ponovne vloge v avgustu 2017, o kateri je bilo odločeno z odločbo, izdano 22. 8. 2017.

12. Tudi po mnenju toženke je pravilno stališče, da 68. člen Uredbe 1308/2013/EU strankam daje le možnost, da pravico podvržejo novemu sistemu, ni pa to njihova obveza. Vendar pa tožnik, ker ni imel odločbe o pretvorbi, ni izpolnjeval pogoja za izplačilo podpore po 3. alineji četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa. Zadevni člen ni ukinil pridobljenih pravic, saj jih ne more, ker so 31. 12. 2015 prenehale veljati, oživele pa so lahko le na podlagi odločitve o vlogi za pretvorbo. Navedeno pomeni, da je prestrukturiranje potekalo brez dovoljenja za zasaditev vinske trte in zato ni upravičeno do plačila. Pretvorba ne vzpostavlja dveh tipov dovoljenj za novo saditev in za ponovno zasaditev, kot zatrjuje tožnik. Logično je tudi, da za pretvorbo niso predvideni dodatni pogoji, razen vloge stranke. Toženka kot brezpredmetne zavrača tožnikove navedbe in tudi njegovo sklicevanje na Delegirano uredbo in Izvedbeno uredbo.

13. Toženka se sklicuje na stališča sodne prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU), po kateri ima zakonodajalec Unije na področju skupne kmetijske politike široko diskrecijsko pravico (sodba v zadevi C-59/11). Četudi načelo pravne varnosti nasprotuje temu, da bi se uredba uporabljala retroaktivno, to je za položaj pred začetkom njene veljavnosti (za kar pa v konkretnem primeru ne gre), in to ne glede na ugodne ali neugodne učinke, ki bi jih lahko imela taka uporaba za posamezno osebo, pa omenjeno načelo zahteva, da bi se moralo vsako dejansko stanje običajno - razen ob izrecnih nasprotnih navedbah - presojati ob upoštevanju pravnih pravil, ki so veljala ob tistem času. Vendar pa, če novi zakon velja le za prihodnost (kot v konkretnem primeru), se uporablja, razen v primeru odstopanj, tudi za prihodnje učinke situacij, ki so nastale v okviru nekdanjega zakona (sodba v združenih zadevah C-260/14 in C-261/14). Subjekti na trgu ne morejo imeti legitimnih pričakovanj do ohranjanja obstoječega položaja, ki ga lahko Komisija spremeni v okviru svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, kar še posebej velja za področje skupne ureditve trgov, katerih namen vključuje stalno prilagajanje na spremembe ekonomske situacije (sodba v zadevi C-350/88).

14. Kot nadaljuje toženka, se organ v upravnem postopku ne more spuščati v očitke, da je predpisani pogoj neustaven, nezakonit in v nasprotju z določbami evropskih uredb, saj mora upoštevati predpise skladno z načelom zakonitosti po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Meni pa, da so ti bili jasni, tožnik pa je z vložitvijo vloge za podporo na te pogoje tudi pristal. Prav zaradi enakosti pred zakonom bi toženka ravnala neustrezno, če bi tožnikov položaj glede izpolnjevanja pogojev izenačila s primeri, ko so bile podane vloge za pretvorbo. Zagotovljena je bila torej enakost pred zakonom in enako varstvo pravic, pri čemer je toženka (ne da bi bila k temu zavezana, temveč iz prijaznosti) vse pridelovalce, ki vlog za pretvorbo niso podali, k temu pozvala z dopisom in priloženim enostavnim obrazcem vloge. Napačno je stališče, da je bilo z določitvijo pogoja pretvorbe pravic za upravičenost do podpore poseženo v pridobljene pravice. Pravice, ki so bile dodeljene po prejšnji ureditvi sistema sajenja vinske trte, so stranke lahko uporabile do 31. 12. 2015, od 1. 1. 2016 pa so lahko podale vlogo za pretvorbo v skladu s predpisi nove kmetijske politike. Kot povedano, ni pravnih ovir, da bi pogoji nove zakonodaje ne veljali za prihodnje učinke situacij, ki so nastale v okviru nekdanjega zakona. Toženka zavrača očitke o nezakonitosti in neustavnosti določbe 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa. Pravna podlaga za tako določbo nacionalne uredbe je v členu 7(1)(d) Izvedbene uredbe. Pri tem še poudari, da na temelju načela primarnosti prava Unije ni mogoče dopustiti, da bi pravila nacionalnega prava posegala v enotnost in učinkovitost prava Unije (sodba SEU v zadevi C-273/15). Zato je zgolj SEU pristojno za presojo skladnosti sekundarne zakonodaje Unije in nacionalnih ukrepov, ki jo implementirajo, s temeljnimi načeli Unije.

15. Toženka sodišču predlaga, naj v primeru, če oceni, da obstaja dvom glede razlage ali veljavnosti prava EU, prekine postopek upravnega spora in SEU v predhodno odločanje predloži sledeči vprašanji, in sicer: ali je treba prvi odstavek 62. člena in 68. člen Uredbe 1308/2013/EU ter točko d) prvega odstavka 7. člena Izvedbene uredbe razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, v skladu s katero se zavrne podpora za prestrukturiranje pridelovalcem, ki so prestrukturiranje izvedli brez veljavnega dovoljenja za ponovno zasaditev vinske trte ali dovoljenja za zasaditev vinske trte, ker niso pred zaključkom prestrukturiranja pretvorili pravic za obnovo vinograda v skladu z 68. členom Uredbe 1308/2013/EU, in ali so v primeru, da je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, prvi odstavek 62. člena in 68. člen Uredbe 1308/2013/EU ter točka d) prvega odstavka 7. člena Izvedbene uredbe nični, kolikor določajo pretvorbo pravic za obnovo vinograda v dovoljenje za ponovno zasaditev vinske trte ali dovoljenje za zasaditev vinske trte kot pogoj za odobritev podpore za prestrukturiranje vinogradov, na podlagi kršitve načel pravne varnosti, legitimnih pričakovanj, načela enakega obravnavanja in pravice do svobodne gospodarske pobude.

16. Tožnik v pripravljalni vlogi poudarja, da je dovoljenje za obnovo vinograda, ki mu ga je izdala Upravna enota Sežana, posamični upravni akt. Če bi sledili stališču toženke iz odgovora na tožbo, da je s prenehanjem veljave Uredbe 1234/2007/ES prenehala tudi veljavnost pravice za obnovo vinograda, bi to pomenilo, da je s prenehanjem veljave omenjene Uredbe tožnik izgubil že podeljeno pravico za obnovo vinograda, torej da je bilo retroaktivno poseženo v njegove pravice, kar je v nasprotju s 155. členom Ustave. Tega se je zavedal tudi evropski zakonodajalec in je zato v 68. členu Uredbe 1308/2013/EU predvidel možnost pretvorbe in ne tega, da bi na podlagi prej veljavne Uredbe 1234/2007/ES pridobljena pravica do obnove prenehala veljati z dnem 31. 12. 2015. Navedbe toženke v odgovoru na tožbo so same s seboj v nasprotju, saj najprej zatrjuje, da je tožnikova pravica do obnove vinograda prenehala z uveljavitvijo nove Uredbe 1308/2013/EU, nato pa pojasnjuje, da ta Uredba za pravice, pridobljene na podlagi stare uredbe, prinaša zgolj možnost pretvorbe in da že pridobljene pravice z njeno uveljavitvijo ne prenehajo. Tožnik poudarja, da je uvodne izjave Uredbe 1308/2013/EU treba brati v kontekstu celotne Uredbe in ne zgolj izpostavljati posamičnih povedi. Uvodne izjave utemeljujejo vsebino normativnega dela uredbe, predstavljajo splošno filozofijo uredbe in razloge zanjo, niso pa to zavezujoče določbe, ki so neposredno uporabljive v državah članicah EU. Sicer pa je tudi iz uvodnih izjav Uredbe 1308/2013/EU razvidno, da evropski zakonodajalec nikakor ni določil prenehanja veljavnosti pravic, pridobljenih na podlagi prej veljavne Uredbe 1234/2007/ES. Z napotilom o določitvi prehodnega obdobja je jasno pokazal, da so že pridobljene pravice v veljavi do konca prehodnega obdobja, da pa lahko pridelovalci svojo pridobljeno pravico prestrukturirajo, kar pa je v popolni diskreciji pridelovalca. Posledično 68. člen Uredbe 1308/2013/EU predvideva zgolj fakultativno in ne obligatorno možnost prestrukturiranja.

17. Glede navedb toženke, da je v letu 2016 poslala okrog 1300 opozoril na podajo vloge za pretvorbe, tožnik pojasnjuje, da je po prejemu tega opozorila vložil vlogo za pretvorbo, o kateri pa ni bilo odločeno vse do trenutka, ko je tožnik ponovno dne 14. 8. 2017 vložil vlogo za pretvorbo pravice. Do izdaje odločbe o pretvorbi ni prišlo zaradi pasivnosti toženke, ki pa razlogov za to ne pojasni. Ne glede na to tožnik poudarja, da tovrstnega opozorila ni mogoče šteti za konkretni posamični akt, ki bi lahko povzročil neposredni učinek v pravicah in obveznostih tožnika. Statistika iz odgovora na tožbo je irelevantna za ta postopek, toženka pa tudi ni pojasnila, kaj je s tem želela dokazati.

18. Uredba o izvajanju podpornega programa je pričela veljati 27. 5. 2016, torej ko je bila Uredba 1308/2013/EU že v veljavi. Slovenski uredbodajalec pa v Uredbi o izvajanju podpornega programa ni upošteval, da velja prehodno obdobje, ko pridelovalci lahko prestrukturirajo pravico, pridobljeno na podlagi Uredbe 1234/2007/ES, na nov sistem, in da lahko v tem obdobju istočasno vzporedno obstaja ista pravica, tako po vsebini kot po namenu, vendar vodena pod dvema različnima poimenovanjema. Od 1. 1. 2016 je v veljavi sistem po Uredbi 1308/2013/EU, pri čemer pa ni nikjer določeno, da bi pred tem pridobljene pravice prenehale veljati, oziroma da bi se vanje kakorkoli posegalo. Uredbe o izvajanju podpornega programa torej slovenski uredbodajalec ni uskladil z Uredbo 1308/2013/EU, s tem pa je posegel v že pridobljene pravice tožnika. To ima za posledico, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev nadomestila, čeprav je pridobil pravico do obnove vinograda po Uredbi 1234/2007/ES. Določba 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa je diskriminatorna in nima podlage v evropski ureditvi. Zato tudi ne vzdrži navedba toženke, da bi bila Republika Slovenija v primeru odobritve tožnikove vloge za podporo podvržena postopkom vračanja sredstev in finančnih korekcij s strani Evropske komisije, saj slovenska zakonodaja sama postavlja pogoj, ki je v nasprotju z evropsko zakonodajo. Nenazadnje toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je do pretvorbe pravic prišlo zgolj na podlagi vložene vloge in da se ob tem ni preverjalo nobenih dodatnih pogojev. To izkazuje, da je tožnikova pravica do obnove vinograda za toženko vsebinsko popolnoma enaka kot dovoljenje, torej se s prestrukturiranjem zgolj spremeni ime že pridobljene pravice. Kar še dodatno potrjuje nezakonitost in protiustavnost ter neharmoniziranost pogoja iz 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa. Zato tožnik vztraja, da je s tem poseženo v njegove ustavno varovane pravic, kot je opredelil že v tožbi. V nadaljevanju tudi zavrača sklicevanje toženke na sodbe SEU, navedene v odgovoru na tožbo.

19. Tožnik soglaša s predlogom toženke, naj se predmetni postopek prekine ter SEU postavita predhodni vprašanji, ker gre za vprašanje skladnosti slovenskega predpisa s predpisom EU in je zato odločitev SEU pomembna za postopek, ter opozarja, da SEU o dejansko in materialno istem vprašanju še ni odločalo. V pripravljalni vlogi tožnik še predlaga, da se v skupno obravnavo in odločanje združi več pri tem sodnem oddelku odprtih postopkov (ki jih navede z opravilnimi številkami) o istem predmetu, saj se nanašajo na isto dejanje toženke, to je zavrnitev vlog za podporo iz enakih razlogov, iz katerih je bila z izpodbijano odločbo zavrnjena tožnikova vloga v tej zadevi.

K I. točki izreka:

20. Sodišče se najprej opredeljuje do tožnikovega predloga v pripravljalni vlogi, naj se postopek v tem upravnem sporu združi z več drugimi postopki, ki jih z opravilnimi številkami navaja tožnik. Združitev postopkov v skupno obravnavo in odločanje ureja 42. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), ki to dopušča, ko je pri oddelku sodišča odprtih več postopkov o istem predmetu. Upravni spori, za katere tožnik predlaga, naj se združijo v skupno obravnavo, pa se ne nanašajo na isti predmet, saj se izpodbijajo različne odločbe prvostopenjskega organa (torej različni upravni akti), ki tudi niso bile vse izdane istemu, ampak različnim tožnikom. Sodišče zato takemu predlogu ni sledilo.

21. Predmet upravnega spora v obravnavani zadevi je uvodoma navedena izpodbijana odločba, s katero je bila zavrnjena vloga tožnika za podporo za prestrukturiranje vinograda, ki jo je tožnik vložil na podlagi 5. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa. Med strankama ni spora o tem, da je Upravna enota Sežana izdala dovoljenje za obnovo vinograda z dne 14. 12. 2015, s katerim je tožniku dodelila pravico za ponovno posaditev vinograda v obsegu 2.200 m2 in pravico za posaditev iz rezerve pravic v obsegu 317 m2 in na podlagi te pravice dovolila obnovo vinograda na površini 2.517 m2 (GERK_PID ...). Nadalje ni sporno, da je tožnik dne 28. 11. 2016 vložil obravnavano vlogo za podporo za prestrukturiranje in nato dne 14. 6. 2017 tudi izjavo o uveljavljanju podpore za prestrukturiranje vinogradov, v kateri je izjavil, da je prestrukturiranje zaključeno, vključno s postavitvijo opore. Prav tako ni spora o tem, da tožniku do dne vložitve omenjene izjave niti do dne izdaje izpodbijane odločbe (17. 8. 2017) ni bila izdana odločba o pretvorbi pravice za obnovo vinograda. Kot izhaja iz njegovih navedb, mu je bila takšna odločba izdana 22. 8. 2017.

22. Po četrtem odstavku Uredbe o izvajanju podpornega programa lahko podporo za prestrukturiranje uveljavljajo pridelovalci, ki so nosilci kmetijskih gospodarstev v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, in ki: - skupaj s površino, za katero vlagajo zahtevo za podporo, obdelujejo najmanj 0,85 ha vinogradov, - vlagajo vlogo za podporo za prestrukturiranje strnjene površine, veliko najmanj 0,1 ha, (vse navedeno v tožnikovem primeru ni sporno), in - prestrukturirajo vinograd, za katerega je bilo izdano dovoljenje za ponovno zasaditev vinske trte ali dovoljenje za zasaditev vinske trte na podlagi pretvorbe pravice za obnovo vinograda v skladu z 68. členom Uredbe 1308/2013/EU, razen pri zamenjavi sort s precepljanjem. Pogoj iz citirane 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa je sporen v obravnavani zadevi.

23. Sodišče ugotavlja, da je bila v času, ko je tožnik vložil obravnavano vlogo za podporo za prestrukturiranje (28. 11. 2016), citirana določba 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa že v veljavi. Prav tako je že bila v veljavi Uredba 1308/2013/EU, ki je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije dne 20. 12. 2013 (torej dve leti pred tem, ko je tožnik pridobil dovoljenje za obnovo vinograda) in je z objavo začela veljati in ki je bila na področju vinogradništva sprejeta s ciljem določitve ukrepov za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov zaradi povečanja konkurenčnosti proizvajalcev vina (prvi odstavek 46. člena Uredbe 1308/2013/EU). V tretjem odstavku 46. člena je ta Uredba določila, da lahko podpora za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov, ki bi lahko prispevala tudi k izboljšanju sistemov trajnostne pridelave ter vplivanja vinskega sektorja na okolje, zajema le eno ali več naslednjih dejavnosti: zamenjavo sort, vključno s precepljanjem; spremembo lokacije vinogradov; ponovno zasaditev vinogradov, kadar je to potrebno po obvezni izkrčitvi iz zdravstvenih ali fitosanitarnih razlogov po navodilu pristojnega organa države članice; izboljšave metod upravljanja in obdelovanja vinogradov, zlasti uvedbo naprednih sistemov trajnostnega pridelovanja. V nadaljevanju istega člena je nato predpisano, v katerih oblikah se sme podpora dodeliti.

24. Uredba 1308/2013/EU je razveljavila prej veljavno Uredbo 1234/2007/ES, z nekaterimi izjemami, med katere pa ne sodi sistem dovoljenj za zasaditev vinske trte. Uredba 1308/2013/EU je v prvem odstavku 68. člena določila, da se pravice do zasaditve, ki se pred 31. decembrom 2015 dodelijo pridelovalcem v skladu s členom 85h, členom 85i ali členom 85k Uredbe 1234/2007/ES in jih ti pridelovalci niso izkoristili ter so do navedenega datuma še veljavne, lahko od 1. januarja 2016 pretvorijo v dovoljenja iz tega poglavja. Take pretvorbe se izvedejo na zahtevo, ki jo morajo ti pridelovalci predložiti pred 31. decembrom 2015. Države članice lahko odločijo, da bodo pridelovalcem dovolile predložiti tovrstno zahtevo za pretvorbo pravic v dovoljenja do 31. decembra 2020. Kot je predpisano v drugem odstavku 68. člena Uredbe 1308/2013/EU, dovoljenja, ki se izdajo v skladu s prvim odstavkom tega člena, veljajo enako obdobje kot pravice do zasaditve, pridobljene in neizkoriščene pred 31. decembrom 2015, ter če se ne uporabijo, prenehajo veljati najpozneje 31. decembra 2018, oziroma, če je država članica sprejela odločitev, da so pretvorbe dopustne do 31. decembra 2020, najpozneje do 31. decembra 2023. Sodišče sodi, da je določba 68. člena Uredbe 1308/2013/EU jasna in nima dvomov glede njene razlage. Ta določba opredeljuje rok za pretvorbo dovoljenj, izdanih po Uredbi 1234/2007/ES, in sicer tako, da se pravice do zasaditve, ki so bile dodeljene pred 31. 12. 2015 in jih pridelovalci niso izkoristili, od 1. 1. 2016 pretvorijo v dovoljenja po Uredbi 1308/2013/EU na zahtevo, ki jo morajo pridelovalci predložiti pred 31. 12. 2015, s tem da lahko države članice rok za predložitev zahteve za pretvorbo tudi podaljšajo, vendar največ do 31. 12. 2020. Člen 68 Uredbe 1308/2013/EU torej daje državam članicam možnost časovne prilagoditve za pretvorbo dovoljenj, oziroma po prejšnjem sistemu dodeljenih neizkoriščenih pravic, ne dopušča pa dveh vzporednih sistemov dovoljenj, kot trdi tožnik. Tako razlago potrjuje drugi odstavek istega člena, ki pojasnjuje, do katerega datuma največ lahko veljajo pretvorjene pravice, ki so bile pridobljene po prej veljavni Uredbi.

25. Na podlagi Uredbe 1308/2013/EU je Komisija EU dne 15. aprila 2016 sprejela Izvedbeno uredbo (torej prav tako prej, preden je tožnik vložil obravnavano vlogo za podporo). Izvedbena uredba v prvem odstavku 7. člena določa, da države članice za podporo iz 46. člena Uredbe 1308/2013/EU določijo pravila za postopek prijave, kar vključuje tudi pravila o postopkih za zagotovitev upravičenosti vloge in njene skladnosti s pravili in nadzornim sistemom, vzpostavljenim za sistem dovoljenj za zasaditev vinske trte v skladu s členoma 66 in 68 Uredbe 1308/2013/EU (točka d) prvega odstavka 7. člena Izvedbene uredbe).

26. Nacionalna Uredba o sistemu dovoljenj (ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 4/16 z dne 22. 1. 2016 in je stopila v veljavo 23. 1. 2016) je v 13. členu določila, da lahko pridelovalec v skladu z 68. členom Uredbe 1308/2013/EU vloži na ministrstvo vlogo za pretvorbo pravice za obnovo vinograda, dodeljene z dovoljenjem za obnovo vinograda v skladu z Uredbo o uravnavanju vinogradniških površin in Pravilnikom o registru pridelovalcev grozdja in vina, v dovoljenje za zasaditev vinske trte najpozneje do 31. decembra 2017. Ta določba ni v koliziji z Uredbo 1308/2013/EU, pač pa je z njo slovenski uredbodajalec uporabil možnost iz 68. člena Uredbe 1308/2013/EU, ki je, kot že navedeno, državam članicam dopustila, da za vložitev zahteve za pretvorbo pravic določijo daljši rok od sicer z Uredbo 1308/2013/EU predpisanega 31. 12. 2015, vendar najdlje do 31. 12. 2020.

27. Na podlagi Uredbe 1308/2013/EU, Delegirane uredbe in Izvedbene uredbe je sprejeta, in to z namenom ureditve pravil za financiranje ukrepov na podlagi podpornega programa v vinskem sektorju, tudi Uredba o izvajanju podpornega programa, ki je začela veljati 28. 5. 2016. Pridelovalec, ki želi pridobiti podporo za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov, mora po 5. členu te Uredbe vložiti vlogo za podporo za prestrukturiranje ter nato, po določbi 7. člena iste Uredbe, izjavo o uveljavljanju podpore za prestrukturiranje. Uredba o izvajanju podpornega programa je v že citiranem četrtem odstavku 4. člena določila pogoje, ki jih mora izpolnjevati pridelovalec, da lahko uveljavlja podporo za prestrukturiranje vinograda, med drugimi pogoj iz 3. alineje, da prestrukturira vinograd, za katerega je bilo izdano dovoljenje za ponovno zasaditev vinske trte ali dovoljenje za zasaditev vinske trte na podlagi pretvorbe pravice za obnovo vinograda v skladu z 68. členom Uredbe 1308/2013/EU, razen pri zamenjavi sort s precepljanjem. Sodišče ugotavlja, da taka ureditev ni v koliziji z Uredbo 1308/2013/EU. Ta namreč v Poglavju III ureja sistem dovoljenj za zasaditev vinske trte, in sicer novo zasaditev, ponovno zasaditev ter pretvorbo pravic do zasaditve, ki so jih pridelovalci pridobili pred 31. 12. 2015. Vprašanja podpore za prestrukturiranje vinogradov opredeljuje Izvedbena uredba, ki pa je v že citiranem 7. členu ureditev postopkov za zagotovitev upravičenosti vloge za pridobitev podpore in njene skladnosti s pravili in nadzornim sistemom, vzpostavljenim za sistem dovoljenj za zasaditev vinske trte v skladu s členoma 66 (ponovne zasaditve) in 68 (pretvorba pravic) Uredbe 1308/2013/EU, prepustila državam članicam, kar je tudi temelj za sprejem Uredbe o izvajanju podpornega programa. Povedano drugače, pretvorbo pravic do zasaditve, pridobljenih, a neizkoriščenih pred 31. 12. 2015, je uredila Uredba 1308/2013/EU, Izvedbena uredba pa od držav članic zahteva in jih pooblašča, da uredijo postopke za pridobitev podpore tako, da zagotovijo (tudi) pretvorbo iz 68. člena Uredbe 1308/2013/EU. Sodišče po navedenem ugotavlja, da ne gre za zatrjevano kolizijo nacionalnega predpisa s predpisi EU. Prav tako nima dvoma v opisano razlago ali veljavnost prava EU, zato ni sledilo predlogu strank za prekinitev postopka in predložitev vprašanj v zvezi s tem, SEU v predhodno odločanje (prvi odstavek 113.a člena Zakona o sodiščih).

28. Glede na vse navedeno sodišče pritrjuje ugotovitvi, da tožnik ni izpolnjeval enega od pogojev, ki jih za pridobitev podpore za prestrukturiranje vinogradov določa četrti odstavek 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa, to je pogoja, da podporo uveljavlja za prestrukturiranje vinograda, za katerega je bilo izdano dovoljenje za ponovno zasaditev vinske trte ali dovoljenje za zasaditev vinske trte na podlagi pretvorbe pravice za obnovo vinograda v skladu z 68. členom Uredbe 1308/2013/EU. Tožnik sicer ima dovoljenje Upravne enote Sežana za obnovo vinograda z dne 14. 12. 2015, kar pa ni dovoljenje, ki bi ga pridobil s pretvorbo te pravice v dovoljenje za zasaditev vinske trte po Uredbi 1308/2013/EU. S tem ni poseženo v tožnikovo pravico do obnove vinograda, kot navaja v tožbi. Tožnik namreč ne izpolnjuje pogojev za pridobitev podpore za prestrukturiranje, česar pa (vprašanja odločitve o njegovi vlogi za podporo, kar je predmet izpodbijane odločbe) ne gre enačiti z dovoljenjem (pravico) za obnovo vinograda. Kot povedano, v času, ko je tožnik vložil vlogo za podporo za prestrukturiranje, so bile že v veljavi Uredba 1308/2013/EU, Delegirana uredba, Izvedbena uredba, Uredba o sistemu dovoljenj, kot tudi Uredba o izvajanju podpornega programa, vključno z določbo 3. alineje četrtega odstavka 4. člena. Tožnik pogoja iz navedene določbe ni izpolnjeval (in je zato izpodbijana odločitev toženke utemeljena), saj mu za zadevni vinograd do podaje izjave o uveljavljanju podpore in niti do izdaje izpodbijane odločbe ni bilo izdano dovoljenje iz 3. alineje četrtega odstavka 4. člena Uredbe o izvajanju podpornega programa. Pri čemer je tožnik imel možnost, da na podlagi vložene zahteve za pretvorbo pravic v smislu določb 68. člena Uredbe 1308/2013/EU in 13. člena Uredbe o sistemu dovoljenj, izposluje izdajo predpisanega dovoljenja, tudi s pravnimi sredstvi zaradi molka organa glede na določbe 222. člena ZUP in 28. člena ZUS-1, za katera pa niti ne zatrjuje, da bi jih uporabil. Glede na vse navedeno ni mogoče govoriti o posegu v pridobljene pravice niti o retroaktivni uporabi predpisov oziroma kršitvi 154. člena Ustave, kot zatrjuje tožnik, saj se je upravičenost do pridobitve podpore presojala po predpisih, kot so veljali v času vložitve vloge za podporo za prestrukturiranje, podaje izjave o uveljavljanju podpore in izdaje izpodbijane odločbe. Tožnik se tudi ne more sklicevati, da je bilo z izpodbijano odločitvijo poseženo v njegove na podjetništvo vezane ustavne pravice, ker naj bi mu toženka onemogočala dostop do podpore, ki jo je utemeljeno pričakoval. O taki kršitvi bi lahko govorili le, če bi tožnik izpolnjeval pogoje za pridobitev podpore in mu ta neutemeljeno ne bi bila dodeljena, vendar jih ni izpolnjeval. Sodišče prav tako ne more slediti tožnikovemu sklicevanju, da naj bi mu bili kršeni pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, saj se tožnik pri tem opira na primere, ki niso primerljivi s konkretno situacijo, pa tudi sicer pri očitkih o kršitvah ustavnih pravic ostaja na ravni (pre)splošnih navedb.

29. Na podlagi vsega navedenega je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, in jo je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-l zavrnilo. Odločitev v upravnem sporu je sprejelo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, saj so bila dejstva, ki so glede na zavzeta pravna stališča sodišča pomembna za odločitev, pravilno ugotovljena že v upravnem postopku in niti niso prerekana (prvi odstavek 59. člena ZUS-1); v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi jih sodišče po določbah ZUS-1 lahko upoštevalo oziroma ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Tožnik je sicer v tožbi predlagal tudi svoje zaslišanje in dokaz s postavitvijo sodnega izvedenca ekonomske, računovodsko finančne in revizorske stroke, ki naj pregleda poslovne knjige tožnika kot nosilca kmetijskega gospodarstva od vključno leta 2015 do vključno leta 2017 ter potrdi njegovo nelikvidnost in insolventnost zaradi ravnanja toženke in o tem izdela ustrezno izvedensko mnenje, vendar pa sodišče tema dokaznima predlogoma ni sledilo. Podana sta šele v tožbi, ne da bi bilo obrazloženo, zakaj tega tožnik ne bi mogel storiti že v upravnem postopku, kar pomeni, da gre za nedopustne novote (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1), dokazni predlog za zaslišanje tožnika tudi ni substanciran. Pa tudi sicer je v zadevi sporna uporaba prava in ne dejansko stanje, ugotavljanju katerega služi izvajanje dokazov.

K II. točki izreka:

30. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Datum zadnje spremembe:

04.11.2019

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba III U 260/2017-9, enako tudi , , , , , , ,
• UPRS Sklep III U 37/2020-9
• UPRS Sodba IV U 225/2019-25