UPRS Sklep II U 270/2018-9

Jedro

Razpis tožene stranke ima pravne značilnosti vabila k licitaciji za sklenitev pogodbe oz. javnega zbiranja ponudb, v teh primerih je ustrezno sodno varstvo zagotovljeno pred rednimi sodišči, v okviru reševanja sporov, ki izvirajo iz premoženjskih razmerij.

Izrek

I. Tožba se zavrže.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Predlog za vrnitev v prejšnje stanje se zavrže.

IV. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka v vloženi tožbi navaja, da vlaga tožbo na Upravno sodišče RS v sporu polne jurisdikcije zoper dne 6. 9. 2018 sprejeto razsodbo arbitraže, ustanovljene po 63. členu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ), ker arbitraža ni pravilno ugotovila dejanskega stanja, posledično pa tudi ni pravilno uporabila materialnega prava. Podredno vlaga tožbo zoper odločitev upravnega odbora tožene stranke št. 9001-8/2018-DI/13 z dne 23. 5. 2018. Pojasnjuje, da se je tožeča stranka kot zasebna izvajalka zdravstvene dejavnosti 4. 5. 2018 prijavila na razpis tožene stranke za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev pod št. 9001-5/2018-DI/9 in sicer za del razpisa po 2. točki četrtega odstavka 25. člena Splošnega dogovora za leto 2018 (v nadaljevanju SD). Tožeča stranka ni bila izbrana, zato je vložila zahtevo za arbitražo po prvem odstavku 65. člena ZZVZZ. Meni, da arbitraža navedena v 65. členu ZZVZZ ni arbitraža v smislu Zakona o arbitraži (v nadaljevanju ZArbit), ampak je to nekakšen drugostopenjski organ v postopku odločanja tožene stranke in ne samostojni pravni subjekt, zato tožeča stranka ne more vložiti zahteve za razveljavitev arbitražne odločbe po ZArbit, ampak lahko svoj pravni položaj zaščiti le z upravnim sporom.

2. Tožena stranka je na podlagi 69. člena ZZVZZ nosilec javnega pooblastila za izvajanje obveznega zdravstvenega zavarovanja in na podlagi 65. člena ZZVZZ sklepa pogodbe z zdravstvenimi zavodi in drugimi zavodi ter organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost in z zasebnimi zdravstvenimi delavci na podlagi njihovih ponudb za uresničevanje programov in storitev, ki jih izbere na podlagi razpisa. Tožeča stranka meni, da pri tem ne gre za vprašanje svobode sklepanja pogodbenih razmerij, kar je temelj obligacijskih razmerij, ampak je tožena stranka tista, ki mora skleniti pogodbe o izvajanju zdravstvenih programov in storitev, ki se financirajo iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, torej v tistem delu, v katerem je tožena stranka nosilec javnega pooblastila.

3. Po mnenju tožeče stranke je zahteva za odločanje arbitraže po prvem odstavku 65. člena ZZVZZ pravno sredstvo zoper odločitev upravnega odbora tožene stranke, zato je arbitraža organ ali institucija v sklopu tožene stranke. Če naslovno sodišče ne bi štelo razsodbe arbitraže za upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tožeča stranka meni, da gre za dejanje organa v sklopu tožene stranke, s katerim je bilo poseženo v pravico tožeče stranke. Tožena stranka je odločala o pravici tožeče stranke po 65. členu ZZVZZ in o pravici do pravnega sredstva in svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave RS. Z odločitvijo tožene stranke je bilo poseženo v na zakonu temelječo pravico tožeče stranke, da v primeru izpolnjevanja razpisanih pogojev pridobi pravico do izvajanja dodatnega programa splošne in družinske medicine. Izvajanje tega programa oziroma zdravstvene dejavnosti pa sodi v sklop opravljanja dejavnosti, zaščitene z ustavno zagotovljeno gospodarsko pobudo.

4. Če bi sodišče štelo, da arbitraža, katere razsodbo izpodbija, ni organ tožene stranke in njena razsodba v ničemer ne izpolnjuje zahtev upravnega akta ali dejanja za subsidiarni upravni spor, pa tožeča stranka podredno izpodbija odločitev upravnega odbora tožene stranke, to je sklep št. 9001-8/2018-DI/13 o izbiri ponudnikov za sklenitev pogodbe za opravljanje programov zdravstvenih storitev iz 1. in 2. točke četrtega odstavka 25. člena SD za pogodbeno leto 2018 z dne 23. 5. 2018, kar uveljavlja kot podredni zahtevek. V obravnavanem primeru gre za primer izpodbijanj odločitve o neizbiri in ne za vprašanje izvajanja pogodbe sklenjene med toženo stranko in izvajalcem zdravstvenih storitev, ter tudi ne gre za vprašanje tarif, cene ali drugih elementov izvajanja programa zdravstvenih storitev.

5. Tožeča stranka že izvaja program splošna in družinska medicina za območje Maribor mesto, za kar ima sklenjeno koncesijsko pogodbo, prijavila pa se je za dodaten program splošne ambulante za Maribor mesto v obsegu enega tima. Dne 29. 5. 2018 je tožeča stranka prejela obvestilo o sklepu o izbiri z dne 28. 5. 2018, iz katerega je razvidno, da je bila njena ponudba zavrnjena, ker ni v skladu z razpisom, saj do roka za oddajo ponudbe specializanta še nista zaključila specializacije oziroma niso zaposlili novega zdravnika. Tožeča stranka zatrjuje, da izpolnjuje vse zahtevane pogoje navedene v prvem odstavku 4. točke razpisa. Pogoj za izbiro ponudnika za program po 1. in 2. točki četrtega odstavka 25. člena SD je, da ponudnik zagotovi izvajanje programa na območju izpostave, za katere je v dogovoru opredeljeno povečanje programa, ima s toženo stranko že sklenjeno pogodbo, zagotavlja zdravnike za vse pogodbeno dogovorjene time in za povečan program zagotovi dodatne zdravnike ali ima podeljeno ustrezno koncesijo. Argumentacija tožene stranke, da njena ponudba ni bila sprejeta, ker na dan oddaje ponudbe nima zaposlenega dodatnega zdravnika s specializacijo oziroma pri njej zaposlena specializanta še nista opravila specializacije pa pomeni, da je tožena stranka kot razpisni pogoj upoštevala dva kriterija, ki sta v razpisu navedena kot kriterija, po katerih se bo določila prednost med prijavljenimi ponudniki in sicer, da ponudnik zagotavlja več zdravnikov, kot je že dogovorjeno po pogodbi s toženo stranko in bo v letu 2018 zaposlil zdravnika, ki je zaključil specializacijo. Ta kriterija pa se upoštevata le med tistimi ponudniki, ki izpolnjujejo vse razpisne pogoje in če je ponudnikov več. To pomeni, da ni nujno, da ima specializant, ki ga zaposli ponudnik, na dan prijave že zaključeno specializacijo, mora pa jo imeti do konca leta 2018, kar bi tožeča stranka izpolnila.

6. V primeru, da bi sodišče ugotovilo, da tožba zoper razsodbo arbitraže ni utemeljena oziroma da sodišče zanjo ni pristojno, tožeča stranka zahteva spremembo odločitve in sicer sklepa upravnega odbora tožene stranke o izbiri ponudnikov za sklenitev pogodbe za opravljanje zdravstvenih storitev iz 1. in 2. točke četrtega odstavka 25. člena SD za pogodbeno leto 2018, podredno pa zahteva njegovo odpravo in vrnitev toženi stranki v ponovno odločanje. Sklep o izbiri z dne 23. 5. 2018 izpodbija tožeča stranka kot tisti akt, ki ga je prejela v obliki obvestila z dne 29. 5. 2018. Tožeča stranka v roku, ki ga določa 28. člen ZUS-1, predlaga naslovnemu sodišču, da dopusti vrnitev v prejšnje stanje v smislu 24. člena ZUS-1 in dopusti predmetno tožbo kot pravočasno. Razsodbo arbitraže je prejela dne 10. 9. 2018 in od tedaj teče rok za vložitev zahteve za vrnitev v prejšnje stanje. Takrat je šele tožeča stranka ugotovila, da arbitraža, ki naj bi delovala kot nekakšen pritožbeni organ, sploh nima pristojnosti dokončno odločati o sporni zadevi in je posledično to samo organ nekakšne mediacije ali pomirjanja. Zato je že izpodbijana odločitev upravnega odbora tožene stranke z dne 23. 5. 2018 tisti upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati. Posledično tožeča stranka predlaga, da sodišče predlogu za vrnitev v prejšnje stanje ugodi in dopusti tožbo zoper sklep upravnega odbora tožene stranke št. 9001-8/2018-DI/13 z dne 23. 5. 2018.

7. Tožeča stranka predlaga, da sodišče odloči, naj se razsodba arbitraže z dne 6. 9. 2018 razveljavi in se nadomesti s sodbo, ki glasi, da se zahtevi za arbitražo tožeče stranke ugodi in odpravi obvestilo tožene stranke z dne 28. 5. 2018, sklep upravnega odbora tožene stranke z dne 23. 5. 2018 pa spremeni tako, da se ponudba tožeče stranke sprejme in se s tožečo stranko sklene pogodba za izvajanje dodatnega programa zdravstvenih storitev splošne ambulante za območje Maribor mesto, kot izhaja iz razpisa z dne 22. 3. 2018, vendar pod odložnim pogojem, da do konca leta 2018 zaposli zdravnika specialista ustrezne usmeritve, ki je opravil specialistični izpit v letu 2018. Podredno tožeča stranka predlaga, naj se odločitev arbitraže odpravi in zadeva vrne arbitraži v ponovno odločanje. Še v nadaljnjem podrednem predlogu tožeča stranka predlaga, da se ugodi predlogu za vrnitev v prejšnje stanje in se dopusti vložitev tožbe v tukajšnjem upravnem sporu zoper sklep upravnega odbora tožene stranke z dne 23. 5. 2018. V nadaljevanju naj se obvestilo tožene stranke o sklepu o izbiri z dne 28. 5. 2018 odpravi in sklep upravnega odbora tožene stranke spremeni tako, da se sprejme ponudba tožene stranke in se s toženo stranko sklene pogodba za izvajanje enega dodatnega programa zdravstvenih storitev splošne ambulante za območje Maribor mesto pod enakim odložnim pogojem, kot je že prej navedeno. Tožeča stranka priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

8. Hkrati z vloženo tožbo je tožeča stranka vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in sicer, naj se predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi tako, da se toženi stranki do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu prepove sklenitev pogodbe za opravljanje programa zdravstvene storitve - splošna ambulanta za območje Maribor mesto na podlagi razpisa z dne 22. 3. 2018 s ponudnikom izbranim po seji Upravnega odbora Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije dne 23. 5. 2018 oziroma se Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije prepove izvrševanje pogodbe za opravljanje programa zdravstvene storitve splošna ambulanta za območje Maribor mesto na podlagi razpisa z dne 22. 3. 2018, če je zavod takšno pogodbo že sklenil, vse do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Kot razlog navaja, da tožena stranka kljub zakonski možnosti tožeče stranke za vložitev arbitraže, vztraja pri razpisu in bo tako oddala program prvemu drugemu ponudniku, ki se bo prijavil in bo izbran. To pa pomeni, da bo tožeča stranka kljub morebitnemu uspehu v upravnem sporu izgubila možnost s toženo stranko skleniti pogodbo za izvajanje dodatnega programa zdravstvene dejavnosti, s tem pa ji bo nastala nepopravljiva škoda.

9. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo primarno zavzema za zavrženje tožbe, ker za odločanje v tej zadevi ni podana stvarna pristojnost Upravnega sodišča. Podredno predlaga, da sodišče tožbo zavrne, zavrne pa naj tudi predlog za vrnitev v prejšnje stanje in zahtevo za izdajo začasne odredbe.

K I. točki izreka:

10. Tožba ni dovoljena.

11. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je upravna odločba in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

12. Tožeča stranka s tožbo prvenstveno izpodbija odločitev arbitraže, ki je v skladu s prvim odstavkom 65. člena ZZVZZ odločala o arbitražni zahtevi tožeče stranke, katero je ta vložila, ker na razpisu za uresničevanje zdravstvenih programov in storitev, po odločitvi upravnega odbora tožene stranke št. 9001-8/2018-DI/13 z dne 23. 5. 2018, ni bila izbrana. Odločitev arbitraže je bila, da se zahteva tožeče stranke zavrne. Podredno tožeča stranka izpodbija citirano odločitev upravnega odbora tožene stranke, s katero je bilo odločeno, da se ponudba tožeče stranke, vložena na podlagi sklepa o izbiri ponudnikov, ki ga je objavila tožeča stranka, zavrne. O tem je bila tožeča stranka obveščena z obvestilom z dne 28. 5. 2018.

13. Tožeča stranka šteje arbitražo, ki je odločala v zadevi, za organ tožene stranke, zoper odločitev katerega je dopustna tožba v upravnem sporu. V skladu z zgoraj citiranim določilom prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Odločitev arbitraže je, da se arbitražni zahtevek tožeče stranke zavrne. Tožeča stranka očitno meni, da gre pri tem za upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Vprašanje ali gre v tej zadevi za upravni akt oziroma upravno zadevo bo obrazloženo v nadaljevanju, glede izpodbijane odločitve arbitraže pa sodišče pojasnjuje, da z njeno odločitvijo, s katero je bil arbitražni zahtevek tožeče stranke zavrnjen, ni bilo poseženo v pravni položaj tožeče stranke. Glede na to zoper odločitev arbitraže tožba v upravnem sporu v nobenem primeru ni dopustna.

14. Podredno tožeča stranka izpodbija odločitev upravnega odbora tožene stranke št. 9001-8/2018-DI/13 z dne 23. 5. 2018. Ta je bila sprejeta po prejemu ponudbe tožeče stranke, vložene na javni razpis za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev z dne 22. 3. 2018. Urejanje odnosov med Zavodom za zdravstveno varstvo Slovenije in zdravstvenimi zavodi ter zasebnimi zdravstvenimi delavci ureja III. poglavje drugega dela ZZVZZ. Ta v prvem odstavku 63. člena določa, da se Zavod, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje, in določijo obseg sredstev. Na tej osnovi se določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi in drugimi organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter zasebnimi zdravstvenimi delavci. Na podlagi teh izhodišč (in izhodišč iz 63.a člena ZZVZZ, ki se nanašajo na dobavitelje medicinskih pripomočkov) tožena stranka vsako leto objavi razpis programov in storitev za sklepanje pogodb s subjekti, ki opravljajo zdravstveno dejavnost (prvi odstavek 64. člena ZZVZZ). Na podlagi ponudb, ki jih zbere po javnem razpisu, tožena stranka sklepa pogodbe s subjekti, ki opravljajo zdravstveno dejavnost (tudi z zasebnimi zdravstvenimi delavci, kot je tožeča stranka), neizbrani kandidat pa lahko zahteva, da o izbiri odloči arbitraža (prvi odstavek 65. člena ZZVZZ).

15. Iz zgoraj navedenih določb izhaja, da pri tem ne gre za oblastno delovanje tožene stranke, ampak se s partnerskim dogovarjanjem o financiranju zdravstvenih storitev določi program storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti in določi obseg sredstev, na ta način pa se določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov ter druge podlage za sklepanj pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev. Tožena stranka sicer izvaja obvezno zdravstveno zavarovanje kot javno službo in je organizirana kot javni zavod, vendar po to ne pomeni, da (vsako) njeno delovanje do drugih subjektov pomeni oblastno delovanje, opravljeno v okviru izvrševanja upravne funkcije.

16. Po stališču tožeče stranke pomeni za ponudnika, ki sodeluje na javnem razpisu za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev, negativna odločitev upravnega odbora tožene stranke, akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Sodišče temu ne pritrjuje.

17. Kot je bilo že zgoraj pojasnjeno, je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 upravni akt tisti javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, ki je izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. ZUP v 2. členu določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

18. Za obravnavano zadevo relevanten predpis, to je ZZVZZ, ne določa, da se v tej zadevi vodi upravni postopek, izda upravna odločba, niti to ne izhaja iz narave stvari. V skladu z določili ZZVZZ tožena stranka na podlagi razpisa programov in storitev za sklepanje pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev sklepa pogodbe. Pri tem zakon ne določa, da postopek teče po določbah ZUP ali da se izda upravna odločba.

19. V sodni praksi je že zavzeto stališče (sodba Višjega sodišča v Ljubljani, št. I Cpg 1135/2006 z dne 17. 4. 2008), da ima razpis tožene stranke pravne značilnosti vabila k licitaciji za sklenitev pogodbe (drugi odstavek 623. člena Obligacijskega zakonika - v nadaljevanju OZ) oziroma javnega zbiranja ponudb.

20. Tožeča stranka stališče o dopustnosti upravnega spora gradi na tem, da izpodbija odločitev o neizbiri, vendar pa ta okoliščina po presoji sodišča ne pomeni, da gre za odločitev v upravni zadevi. Sodišče se pridružuje v sodni praksi že sprejetemu stališču (sodba citirana zgoraj), da ima razpis tožene stranke pravne značilnosti vabila k licitaciji za sklenitev pogodbe (drugi odstavek 623. člena OZ) oziroma javnega zbiranja ponudb (tretji odstavek 22. člena OZ). V takšnem primeru pa je ustrezno sodno varstvo zagotovljeno v okviru reševanja sporov, ki izvirajo iz premoženjskih razmerij, pred rednimi sodišči. Glede na to pa tudi podlaga za subsidiarni upravni spor ni podana. Tožeča stranka sicer izrecno ne postavlja zahtevka po 4. členu ZUS-1, v zvezi z odločitvijo arbitraže pa zatrjuje, da bi naj bilo z njo poseženo v pravico do svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave RS. Kot že pojasnjeno, z odločitvijo arbitraže ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožeča stranke (15. točka obrazložitve), sicer pa je tudi kršitev te pravice treba uveljavljati v okviru reševanja sporov iz premoženjskih razmerij.

21. Ker po obrazloženem ne odločitev arbitraže z dne 6. 9. 2018 ne sklep Upravnega odbora Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenje z dne 23. 5. 2018, št. 9001-8/2018-DI/13 nista akta, ki se izpodbijata v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena tožbo zavrglo.

K II. točki izreka:

22. Tožeča stranka je vložila tudi zahtevo za izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Formalni pogoj za izdajo začasne odredbe je vložena tožba. Ker je sodišče v predhodnem preizkusu tožbo zavrglo, ta predpostavka za odločanje o začasni odredbi ni podana, zato je zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

K III. točki izreka:

23. Sodišče je zavrglo tudi predlog tožeče stranke za vrnitev v prejšnje stanje. Tega je v skladu s 24. členom ZUS-1 mogoče vložiti, če stranka zamudi zakoniti rok za opravo dejanja v postopku in ga zaradi tega ne more več opraviti, v roku osem dni od dneva, ko je prenehal vzrok, zaradi katerega je stranka zamudila rok oziroma, če je stranka pozneje zvedela za zamudo, pa od dneva, ko je za to zvedela.

24. V tej zadevi ne gre za to, da bi tožeča stranka zamudila rok za vložitev tožbe, njena tožba je bila namreč zavržena za to, ker s tožbo izpodbija akt, ki ni upravni akt oziroma akt, ki se izpodbija v upravnem sporu. Ker ni zamude roka, pa tudi predlog za vrnitev v prejšnje stanje ni mogoč, zato ga je sodišče v skladu s prvim odstavkom 120. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1 kot nedovoljenega zavrglo.

K IV. točki izreka:

25. Glede zahtevanih stroškov je sodišče odločilo v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Po obrazloženem je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz IV. točke izreka tega sklepa.

Datum zadnje spremembe:

05.12.2018

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba II U 29/2019-16, enako tudi , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,
• UPRS Sodba II U 138/2019-18
• UPRS Sodba I U 924/2018-10