UPRS Sodba I U 1159/2018-23

Jedro

V slovenskem upravnem pravu ima molk organa za posledico fikcijo negativne odločitve, s čimer se strankam omogoči prenehanje visečnosti zadeve in uveljavitev pravnih sredstev, kot da bi bil njihov zahtevek zavrnjen. Zaradi zasledovanja cilja večje učinkovitosti v upravnih zadevah in v izogib nerazumno dolgim postopkom pa se uveljavlja tudi fikcija pozitivne odločitve, pri čemer že tudi sam ZUP določa posebnost oz. odstopanje v tej zvezi pri odločanju s soglasjem. Primer takšnega odstopanja od splošnega pravila iz drugega odstavka 222. člena ZUP je določba enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1, po kateri se šteje, da je z dnem, s katerim poteče rok za odločitev o zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, ob upoštevanju njegovega morebitnega zadržanja, toženka izdala dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, če do poteka tega roka ne izda in odpravi pisnega odpravka odločbe o zavrnitvi ali zavrženju zahteve. Ta določba po presoji sodišča pomeni pravno fikcijo, in sicer pozitivno pravno fikcijo.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo za izdajo ugotovitvene odločbe, da je bilo izdano dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža v družbi A. d.d., ki sta jo vložili tožnici. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka v postopku, ki je tekel na podlagi zahteve tožnic za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža z dne 4. 5. 2016, pred potekom roka iz tretjega odstavka 483. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1) ob upoštevanju njegovega zadržanja, izdala in odpravila odločbo, s katero je zahtevo tožnic zavrnila. Posledično nikoli ni nastopila domneva iz enajstega odstavka cit. člena, česar naknadno izdana sodba tega sodišča, s katero je bila ta prvotna odločba odpravljena, ne spremeni. Zato zahteva za izdajo ugotovitvene odločbe, da je bilo izdano dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža na podlagi enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1, ni utemeljena in se zavrne.

2. Tožnici s tožbo zoper izpodbijano odločbo uveljavljata tožbena razloga po 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj naj bi bila obrazložitev izpodbijane odločbe sama s seboj v nasprotju do te mere, da se je ne da preizkusiti, in po 1. točki cit. določila, saj je toženka z zavrnitvijo izdaje ugotovitvene odločbe zmotno uporabila določila 483. člena ZZavar-1. Navajata, da je bil po zadržanju prvotnega roka 60 delovnih dni iz tretjega odstavka 483. člena ZZavar-1 ta rok nato postavljen na dan 24. 10. 2016, kot to izhaja tudi iz izpodbijane odločbe. En delovni dan pred tem je toženka izdala odločbo o zavrnitvi zahteve tožnic, kar je bilo nato s sodbo tega sodišča odpravljeno zaradi kršitve pravice tožnic do izjave. Z odpravo so bile z učinkom za nazaj odpravljene tudi vse pravne posledice odpravljene odločbe toženke po prvem odstavku 281. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar pomeni nastop stanja, kot da predmetna odločba nikoli ne bi bila izdana in da o predmetni zahtevi tožnic še nikoli ne bi bilo odločeno. Rok za odločitev o zahtevi pa se je tako iztekel najkasneje en delovni dan po tem, ko je bila sodba tega sodišča vročena toženki in je toženka začela ponovni postopek. Da je do te vročitve prišlo, izhaja iz poziva toženke tožnicama z dne 6. 4. 2018, kar pomeni, da je rok iztekel najkasneje 7. 4. 2018 in je najkasneje tedaj začela učinkovati fikcija iz enajstega odstavka 483. člena ZZavar‑1. Tožnici podajata svoje razumevanje namena predmetnega 60-dnevnega roka, ki pomeni implementacijo določil Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. 11. 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (v nadaljevanju Direktiva Solventnost II). Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine EIOPA je sprejel smernice o uporabi te direktive, ki jih uporablja tudi toženka. Po predmetnih smernicah ima nadzorni organ 60 delovnih dni za skrbno presojo utemeljenosti zahteve za pridobitev kvalificiranega deleža, toženka pa skrbne presoje ni opravila, zato je nastopila fikcija iz enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1. V tej zvezi je izpodbijana odločba sama s seboj v nasprotju, saj toženka v njej trdi, da ni nastopila domneva ugoditve zahtevi, česar po njenem ne spremeni niti dejstvo, da je to sodišče prvotno odločbo odpravilo z učinkom za nazaj; to dvoje si med seboj nasprotuje. Menita, da je razlaga enajstega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 483. člena ZZavar-1 dejansko razlaga 58. člena Direktive Solventnost II, upoštevaje drugi odstavek 59. člena cit. direktive pa za uporabo petega odstavka 58. člena cit. direktive v sporni zadevi to pomeni, da je pogoj pisnega nasprotovanja predlagani pridobitvi izpolnjen le, če nadzorni organ navede utemeljene razloge na podlagi meril iz 59. člena cit. direktive. Toženka vse do tožbe utemeljenih razlogov ni navedla, njeno prvotno odločbo pa je to sodišče odpravilo zaradi kršitve pravil postopka. Sestavni del skrbne presoje je tudi sprejem odločitve v skladu s postopkovnimi pravili. Zato se v primerih odprave odločbe nadzorni organ ne more sklicevati na to, da bi bilo z izdajo nezakonite odločbe, ki je bila odpravljena, nasprotovano predlagani pridobitvi v smislu petega odstavka 58. člena cit. direktive. Razlaga, da se rok 60 delovnih dni ne uporablja v primerih odprave odločbe nadzornega organa, bi pomenila „nagrado“ nadzornemu organu za neskrbno ravnanje pri odločanju. Toženka skuša z zlorabo svojih pooblastil tožnicama preprečiti pridobitev kvalificiranega deleža v družbi A. d.d. Sodišče naj se zato obrne na Sodišče Evropske unije z zahtevo za predhodno odločanje o razlagi določbe petega odstavka 58. člena Direktive Solventnost II in smernic EIOPA, in sicer z vprašanjem, ali se določba drugega odstavka 58. člena Direktive Solventnost II, da se šteje, da je predlagana pridobitev odobrena, če nadzorni organi predlagani pridobitvi v ocenjevalnem obdobju pisno ne nasprotujejo, ob upoštevanju določbe drugega odstavka 59. člena Direktive Solventnost II in smernic EIOPA, da imajo nadzorni organi v 60 delovnih dneh opraviti skrbno presojo, uporabi tudi v primeru, ko nadzorni organ v 60 delovnih dneh sicer izda odločbo, s katero zavrne zahtevo za pridobitev kvalificiranega deleža, vendar pa sodišče to odločbo zaradi grobih kršitev postopkovnih pravil odpravi in zadevo vrne nadzornemu organu v ponovno odločanje. Predlagata odločitev v sporu polne jurisdikcije z ugoditvijo njuni zahtevi za izdajo ugotovitvene odločbe, da je bilo izdano dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, podredno pa predlagata odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek, vse s stroškovno posledico.

3. Toženka odgovarja na tožbo, nasprotuje navedbam tožnic in predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene s stroškovno posledico. Meni, da tožnici v svoji tožbi predlagata nove dokaze in navajata nova dejstva, česar po 446. členu ZZavar-1 ne smeta, temveč se smeta sklicevati le na navedbe in dokazne predloge, podane v zahtevi za izdajo ugotovitvene odločbe, zato naj sodišče teh novih dokazov in novih navedb ne upošteva. Nadalje navaja, da ni nastopila domneva iz enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1. Ni spora o tem, da se je rok ob upoštevanju zadržanja iztekel dne 24. 10. 2016, prvotna odločba, ki je bila s sodbo upravnega sodišča kasneje odpravljena, pa je bila izdana in tožnicama vročena dne 21. 10. 2016. Spor obstaja o tem, ali je zaradi odprave te prvotne odločbe s sodbo tega sodišča nastopila domneva iz enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1 oz. ali je ta domneva nastopila dne 7. 4. 2018. Toženka meni, da temu ni tako. Po jezikovni metodi razlage domneva lahko nastopi le, če toženka ne izda in ne odpravi pisnega odpravka odločbe o zavrnitvi oz. zavrženju, kar v danem primeru je bilo storjeno in tega izdaja kasnejše sodbe tega sodišča ne spremeni. Enako izhaja tudi iz Direktive Solventnost II, saj ta direktiva ne določa, da bi zaradi odprave odločbe nastopila domneva. Tudi ne drži, da bi toženka s postopkom zavlačevala, saj je odločila v roku. Drugačna razlaga bi pomenila, da ob toženkinem upoštevanju roka in odločanju oz. vročanju sodb tega sodišča po preteku tega roka, nastopi domneva, da je dovoljenje izdano, kar pa ni skladno z logično metodo razlage. To tudi ne bi bilo skladno z namensko metodo razlage, saj je presoja primernosti bodočih imetnikov kvalificiranih deležev urejena z namenom varovanja širših družbenih interesov, kar je treba imeti v mislih tudi pri razlagi nacionalnih predpisov. Interpretacija, kot jo predlagata tožnici, pa bi temu nasprotovala. Iz sodne prakse tega sodišča v podobnem primeru (I U 1422/2016) izhaja, da „roki /.../ začnejo teči od dneva, ko /.../ prejme sodbo sodišča, s katero mu je zadeva vrnjena v ponovno odločanje“. Roki, glede katerih obstoji domneva izdaje pozitivne odločbe, torej začnejo teči znova z dnem vročitve sodbe. Tako bi se v danem primeru rok 60 delovnih dni iztekel šele 8. 6. 2018, saj je bila sodba toženki vročena 12. 3. 2018. Skladno s stališči tega sodišča je toženka poslala tožnicama poziv za izjasnitev in je po prejemu izjave ponovno odločala o zahtevi tožnic za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, ki jo je 23. 5. 2018 zavrnila. Tudi zato domneva ni nastopila. Četudi se toženka načelno strinja z namenom 60-dnevnega roka za odločitev, kot ga navajata tožnici, pa sta tožnici spregledali, da je toženka pravočasno izdala in odpravila svojo prvotno odločbo. Zato je sklicevanje tožnic na smernice EIOPE neutemeljeno. Tožnici sta tudi spregledali, da se skladno s cit. smernicami ta rok lahko tudi podaljša oz. da ne teče, ko se zahtevajo dopolnitve, in če nadzornik vlagatelja seznani, kdaj se rok, ob upoštevanju zadržanja oz. prekinitve, izteče. Toženka je to spoštovala, ko je potrdila iztek tega roka z dnem 24. 10. 2016. Toženka opozarja tudi, da iz njenega stališča o predmetnih smernicah izhaja, da jih bo uporabljala v primeru vprašanj, ki niso med drugim urejena z ZZavar-1. Predmetni rok pa s tem zakonom in v skladu z Direktivo Solventnost II je urejen. Ne drži, da je toženka prvotno odločbo izdala zgolj pro forma, z namenom „kupiti si čas“. Prvotna odločba je bila obrazložena, v svoji sodbi pa to sodišče razlogov ni ocenilo za neutemeljene, do odprave s sodbo je prišlo, da se tožnici lahko izjavita o uradoma pridobljenih dokazih, kar pa ne daje podlage za zaključek, da je šlo za pro forma odločbo. Toženka tudi ni zlorabila svojih pooblastil, saj je odločila v roku, kasnejša odprava prvotne odločbe s sodbo pa ne daje podlage za ugotovitev, da bi šlo za zlorabo. Na zlorabo tudi ne kaže to, da je druga nadzorna inštitucija v drugi državi tožnicama v drugem postopku izdala dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža v drugi ustanovi. Izpodbijana odločba tudi ni sama s seboj v nasprotju in ne drži, da se je ne bi dalo preizkusiti, saj iz nje izhaja, da je bila prvotna odločba izdana pred rokom in zato domneva iz enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1 ni nastopila, česar sodba tega sodišča ni spremenila. Določila zakona in Direktive Solventnost II so torej jasna in ni treba zastavljati predhodnih vprašanj Sodišču Evropske unije, če pa že, pa naj se vprašanje glasi, ali je v skladu z določilom 59. člena Direktive Solventnost II oziroma nameni določil Direktive Solventnost II, ki urejajo izdajo dovoljenj za pridobitev kvalificiranega deleža, razlaga petega odstavka 59. člena, da domneva o tem, da je bilo izdano dovoljenje, nastopi tudi v primeru, ko nadzorni organ, v okviru rokov iz ocenjevalnega obdobja, ob upoštevanju prekinitve tega ocenjevalnega obdobja odpravi in pošlje zavrnilno odločbo in je ta pisna zavrnilna odločba nadzornega organa odpravljena s sodbo po roku iz ocenjevalnega obdobja, ob upoštevanju prekinitve teka ocenjevalnega obdobja ter zadeva vrnjena v ponovni postopek.

4. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah stranke dodatno utemeljijo zgoraj predstavljene nosilne argumente tožbe in odgovora na tožbo. Njihova stališča se razlikujejo predvsem še glede pravnih vprašanj, ali je bil upravni postopek pri toženki, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, začet znova ali predstavlja nadaljevanje prejšnjega upravnega postopka ter s tem povezane posledice upoštevnosti v prejšnjem postopku že podanih navedb in dokaznih predlogov tožnic, ali sploh gre za nova dejstva in dokaze, ali ima toženka ius novorum, ali je v enajstem odstavku 483. člena ZZavar-1 določena pravna domneva ali pravna fikcija ter ali je aplikabilna dosedanja sodna praksa tega sodišča glede teka rokov v ponovljenih postopkih.

5. Tožba ni utemeljena.

6. Po pregledu spisov in izpodbijane odločbe sodišče sodi, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, pravilni in skladni z zakonom pa so tudi njeni razlogi. Zato se sodišče po pooblastilu iz 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) nanje sklicuje, v stvari sami pa pojasnjuje, kot sledi.

7. Po presoji sodišča tožnici v tem upravnem sporu nista podali novih dejanskih navedb oziroma novih dokaznih predlogov, glede katerih bi bili prekludirani, temveč sta podali svoja pravna naziranja, ki sta jih utemeljevali s pravnimi in drugimi viri (konkretno s posamičnimi pravnimi akti, pravnimi sredstvi, sodnimi odločbami, upravnimi pisanji, obrazložitvijo zakonskih predlogov, itd.). Sodišče te predložene vire lahko obravnava v okviru pravila iura novit curia, enako kot to velja za vire, na katere se sklicuje toženka, in za vire, na katere se referira samo sodišče. Za predmetni upravni spor zato tudi ni važno, ali je bila izpodbijana odločba izdana v nadaljevanju prejšnjega upravnega postopka in ali ima toženka pravico navajanja novih dejstev oziroma dokaznih predlogov.

8. V slovenskem upravnem pravu ima molk organa, enako kot to prevladujoče velja tudi v drugih jurisdikcijah, za posledico fikcijo negativne odločitve, s čimer se strankam omogoči prenehanje visečnosti zadeve in uveljavitev pravnih sredstev, kot da bi bil njihov zahtevek zavrnjen. Tako četrti odstavek 222. člena ZUP kot sistemsko rešitev določa, da ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku. Zaradi zasledovanja cilja večje učinkovitosti v upravnih zadevah in v izogib nerazumno dolgim postopkom pa se uveljavlja tudi fikcija pozitivne odločitve,¹,² pri čemer že tudi sam ZUP določa posebnost oz. odstopanje v tej zvezi pri odločanju s soglasjem.³ Po presoji sodišča je primer takšnega odstopanja od splošnega pravila iz drugega odstavka 222. člena ZUP določba enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1, po kateri se šteje, da je z dnem, s katerim poteče rok za odločitev o zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, ob upoštevanju njegovega morebitnega zadržanja, toženka izdala dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, če do poteka tega roka ne izda in odpravi pisnega odpravka odločbe o zavrnitvi ali zavrženju zahteve. Ta določba po presoji sodišča pomeni pravno fikcijo⁴, in sicer pozitivno pravno fikcijo.⁵ Za pravno fikcijo gre, kadar predpis šteje, da je določeno dejstvo resnično, čeprav se ve, da ni resnično oziroma da ne obstoji, kakor tudi obratno (šteje se, da ne obstoji dejstvo, ki v resnici obstoji). Pravna fikcija se razlikuje od pravne domneve po tem, da se z domnevo predpostavlja kot resnično nekaj, kar je verjetno resnično, medtem ko se s pravno fikcijo postavlja kot resnično nekaj, za kar se ve, da ni resnično (tako Ustavno sodišče v odločbi U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997, na katero se sklicujeta tudi tožnici). Sodišče se po navedenem strinja s tožnicama, da ZZavar-1 v enajstem odstavku 483. člena ZZavar-1 določa fikcijo izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, in ne domneve, kot navaja toženka.

9. Kot rečeno, tovrstna pozitivna pravna fikcija pomeni izjemo, saj klasični molk organa temelji na sistemu negativne odločitve.⁶ Podobna pravna rešitev je vsebovana tudi v Direktivi 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu, v zvezi z implementacijo katere je bilo ugotovljeno, da mora zakon, ki je predmetno direktivo prenesel v slovenski pravni red, urediti ne le golo pravilo o pozitivni domnevi, ampak tudi več s tem povezanih vprašanj, ki jih sistem negativne odločitve ne narekuje.⁷ ZZavar-1 je pri implementaciji Direktive Solventnost II v enajsti odstavek 483. člena prenesel le fikcijo pozitivne odločitve. Določba je po presoji sodišča jasna, po njej pa skladno z Direktivo Solventnost II fikcija pozitivne odločitve nastopi zgolj v primeru, če tožena stranka v predpisanem roku ne izda in ne odpravi pisnega odpravka odločbe o zavrnitvi ali zavrženju zahteve. Ni pa zakonodajalec v ZZavar-1 (specialno) uredil tudi drugih procesnih vprašanj, ki se odpirajo na podlagi pozitivne fikcije in ki, glede na splošno ureditev molka (v smislu negativne fikcije), v določbah ZUP niso urejena. V tem pogledu gre za pravno praznino, ki jo je ob upoštevanju namena določb ZZavar-1, ki urejajo dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, mogoče zapolniti z upoštevanjem predpisov, ki urejajo podobne primere, torej na podlagi zakonske analogije, kot bo to obrazloženo v nadaljevanju. Sodišče zato ni sledilo predlogu tožeče stranke za postavitev predhodnega vprašanja pri Sodišču EU.

10. Po specialni procesni določbi sedmega odstavka 12. člena Zakona o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju ZSNT) se pravna domneva⁸ pozitivne odločitve ne uporabi v postopkih, ki sledijo na podlagi rednih in izrednih pravnih sredstev ter na podlagi odločitve o pravnem sredstvu, in v postopkih s tožbo v upravnem sporu. V določbah ZZavar-1 uporaba fikcije izdanega dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v ponovnem postopku na podlagi sodbe o odpravi zavrnilne odločbe ni urejena. Ker torej ZZavar-1 (drugače kot ZSNT) ne izključuje pozitivne fikcije iz enajstega odstavka 483. člena v postopku, ki sledi odpravi odločbe v upravnem sporu, se po presoji sodišča določba uporabi tudi v ponovnem postopku, če organ v predpisanem roku 60 delovnih dni, ob upoštevanju morebitnega zadržanja po sedmem in osmem odstavku tega člena, ne izda in odpravi pisnega odpravka odločbe o zavrnitvi ali zavrženju zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Navedeni rok v ponovnem postopku teče od dneva vročitve sodbe, torej od dneva, ko začne odprava odločbe o zavrnitvi zahteve pravno učinkovati.

11. Takšna razlaga je skladna s stališči tega sodišča iz sodbe I U 1422/2016 z dne 9. 3. 2017, obenem pa je takšna razlaga skladna z intenco sodbe tega sodišča I U 1578/2016 z dne 27. 2. 2018, s katero je bila odpravljena prvotna odločba o zavrnitvi zahteve tožnic za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, zadeva pa toženki vrnjena v ponovni postopek. Toženka je vsled cit. sodbe morala tožnicama pred izdajo svoje odločbe omogočiti, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, ugotovljenih na podlagi uradoma pridobljenih dokazov, pri čemer to sodišče ob izdaji cit. sodbe ni smatralo, da bi vročitev tožnicama s pozivom za izjavo v roku, potek roka za izjavo, presojo izjave s strani toženke ter izdajo in odpravo odločbe toženke v ponovnem postopku bilo treba ali bilo sploh mogoče izpeljati v roku enega delovnega dneva, kot to sedaj v tem upravnem sporu tolmačita tožnici. Če bi temu tedaj že bilo tako, bi sodišče glede na takšno izjemno kratko časovno obdobje na to v svoji sodbi opozorilo. S takšnim postopanjem, ko bi tožnici po sami naravi stvari imeli na voljo manj kot en delovni dan za izjavo, bi bila nenazadnje tožnicama tudi vnovič kršena pravica do izjave. Sodišče takšno rešitev ocenjuje za edino sprejemljivo tudi iz razloga, ker je razumna in uravnotežena: tolmačenje, da rok teče na način, da ostane na voljo le še en delovni dan, je ekstremno, enako kot bi bilo ekstremno tolmačenje, da v ponovnem postopku rok več sploh ni aplikabilen (četudi bi bilo slednje možno, kolikor bi zakon tako izrecno določal, kot denimo v primeru 12. člena ZSNT).

12. Sodišče glede tega ključnega vprašanja za rešitev tega upravnega spora tako daje prav toženki, pri čemer v tem ne vidi nikakršne nagrade za njeno „neskrbno ravnanje“, kot to trdita tožnici, ampak gre, nasprotno, za odraz tega, da mora tudi v ponovnem postopku biti postopek pošten in takšen, da omogoči skrbno presojo, obenem pa je toženka zavezana slediti stališčem sodišča iz sodbe I U 1578/2016 z dne 27. 2. 2018 ter izvesti naložena ji procesna dejanja in tožnicama omogočiti izjavljanje, kar pa po sami naravi stvari terja čas. V primerih, kot je predmetni, ko gre za odpravo upravnega akta vsled sodbe sodišča, je za presojo posledic odprave izpodbijane odločbe merodajen tretji odstavek 64. člena ZUS-1, ki določa, da se zadeve vrnejo v stanje, v katerem so bile, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. Z odpravo odločbe so odpravljene tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale. Pravni učinek odprave pa je retroaktiven in deluje za nazaj od dneva, s katerim je pravno učinkovala odpravljena odločba. Z odpravo odločbe se vzpostavi pravno stanje, ki je obstajalo v preteklosti pred izdajo odpravljene odločbe, in zadeva se vrne v stanje pred to odločbo. Pravni položaj stranke je torej takšen, kot da v konkretni upravni zadevi sploh ne bi bila izdana odločba.⁹ Skladno z navedenim so bile v obravnavanem primeru z odpravo prvotne odločbe z učinkom za nazaj odpravljene tudi njene pravne posledice, ki so v zavrnitvi zahteve in posledično v nemožnosti pridobitve kvalificiranega deleža. Dejstva, da je toženka (obrazloženo) zavrnilno odločbo izdala v predpisanem roku za odločitev o zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in da zato fikcija pozitivne odločitve ni nastopila, pa odprava prvotne odločbe v upravnem sporu ne spreminja. Dejstvo, da je tožena stranka prvotno zavrnilno odločbo izdala v predpisanem roku torej ostaja in je pravno upoštevno tudi po njeni odpravi v upravnem sporu. Glede na napotila sodišča iz sodbe I U 1578/2016 z dne 27. 2. 2018 pa je rok za odločitev po sami naravi stvari lahko začel teči le znova, saj nasprotno tolmačenje ni združljivo s cit. sodbo.

13. Razlogovanju tožnic o tem, da toženka do danes (op. sodišča: do vložitve tožbe) utemeljenih razlogov za zavrnitev zahteve tožnic ni navedla, toženkino prvotno odločbo pa je to sodišče odpravilo, sodišče ne sledi, saj je dejansko prvotna toženkina odločba bila odpravljena s sodbo I U 1578/2016 z dne 27. 2. 2018, naknadna meritorna toženkina odločitev pa je predmet samostojnega upravnega spora pred tem sodiščem v zadevi I U 1316/2018 in bo vprašanje utemeljenosti razlogov za zavrnitev zahteve tožnic predmet presoje v tistem upravnem sporu. Ravno tako tudi sodišče ne sledi pavšalnim navedbam tožnic o domnevni zlorabi pooblastil na strani toženke.

14. Sodišče pa tudi ne ugotavlja, da bi bila obrazložitev izpodbijane odločbe sama s seboj v nasprotju do te mere, da se je ne bi dalo preizkusiti. Razlogi toženke so v izpodbijani odločbi notranje konsistentni, interpretacija izpodbijane odločbe, kot jo v utemeljitev tega tožbenega razloga ponujata tožnici, pa trga posamezne dele obrazložitve izpodbijane odločbe iz konteksta. Iz izpodbijane odločbe namreč ne sledi, da je toženka o zahtevi tožnic odločila in da so bile z odpravo odločbe odpravljene za nazaj tudi vse njene pravne posledice, ampak ravno obratno: toženka je o zahtevi tožnic odločila, česar tudi odprava prvotne odločbe s sodbo ne spremeni.

15. Izpodbijana odločba je po navedenem pravilna in zakonita ter so tožbeni razlogi neutemeljeni, sodišče pa tudi ni našlo bistvenih kršitev določb postopka, kot jih določa ZUS-1 in na katere pazi po uradni dolžnosti (447. ZZavar-1), zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS‑1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (448. člen ZZavar-1).

17. Glede na to, da je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

-------------------------------
¹ Kovač, P., Šutnja uprave između teorije i prakse u Sloveniji, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, v. 32, br. 2, 2011, str. 869.
² Monot-Fouletier, M., Le silence de l’administration française : ambitions et limites de la Loi du 12 novembre 2013, Les Cahiers de droit, 2015, 56(3-4), str. 525-543.
³ ZUP v petem odstavku 209. člena pri odločanju s soglasjem oz. na podlagi mnenja določa, da se, če organ, čigar soglasje ali mnenje je potrebno za odločbo, v roku ne sporoči, da daje soglasje niti da ga odreka, šteje, da je soglasje dal; če pa ne da nobenega mnenja, izda pristojni organ odločbo tudi brez mnenja.
⁴ V teoriji so se mnenja o pravni naravi konstrukcij, ki sledijo molku organov, razlikovala in v času spreminjala; nekateri avtorji so posledice molka opredeljevali kot pravne domneve, drugi kot pravne fikcije, nekateri kot nekaj vmes, pri čemer večina avtorjev svojih stališč v tej zvezi ni posebej obrazložila. Primerjalnopravno današnja francoska teorija koncept zaščite pred molkom organov utemeljuje s pravnimi fikcijami. Prim. v tej zvezi Šikić, Marko, Primjena pravnih fikcija u institutu zaštite građana od šutnje uprave, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 154, 155. Enako avtor argumentirano izpeljuje tudi za hrvaški sistem (Šikić, M., ibidem, str. 156). Prim. v tej zvezi tudi Monot‑Fouletier, ibidem, str. 530. Tako tudi Kerševan, dr. E., in Androjna, dr. V., Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 561.
⁵ V pravni znanosti se kot pravne fikcije štejejo tista pravna dejstva, ki veljajo za resnična, čeprav je znano, da temu ni tako. V obravnavanem enajstem odstavku 483. člena ZZavar‑1 je jasno, da gre za primer, ko toženka ne izda in odpravi odločbe, zato zakon na sam potek časa v takšnem primeru veže določeno pravno posledico, to je fingirano pozitivno odločitev.
⁶ Pirnat, dr. R., Molk organa mora škodovati organu in ne stranki, Pravna praksa, 2009, št. 14, str. 3. Sodišče se bo tudi v nadaljevanju sklicevalo na predmetni prispevek, četudi se le-ta nanaša na drugo pravno področje (storitve na notranjem trgu) in izhaja iz konceptualno druge opredelitve pravne konstrukcije, ki sledi molku (namesto o fikciji avtor govori o domnevi), saj so stališča iz tega prispevka po presoji sodišča kljub omenjenim razlikam aplikabilna tudi v predmetni zadevi.
⁷ Pirnat, R., ibidem, enako tudi Predlog Zakon o storitvah na notranjem trgu, obrazložitev k 10. in 12. členu.
⁸ V tej zvezi glej op. sodišča 4.
⁹ Kerševan, dr. E., in Androjna, dr. V., Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 472.

Datum zadnje spremembe:

03.12.2018

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba I U 1336/2018-16
• UPRS Sodba I U 1316/2018-26
• UPRS sodba I U 416/2016