sodba I U 1768/2011

Jedro

V zadevi je sporno, ali je tožena stranka imela podlago za izdajo izpodbijane odredbe tožeči stranki na podlagi drugega odstavka 47. člena ZIntPK. Tožeča stranka namreč nima statusa javnega zavoda, ustanovljena je na podlagi posebnega zakona, to je ZLPLS, z aktom o ustanovitvi, ki ga je sprejel Državni zbor. Tožeča stranka je vezana na predpise, ki določajo vodenje poslovnih knjig in izdelavo računovodskih poročil za zavode. Ne glede na to, da gre za pravno osebo javnega prava, ki nima statusa javnega zavoda, je tožena stranka imela pravno podlago za izdajo izpodbijanega akta.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim aktom je Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju komisija) tožeči stranki izdala odredbo, da v sodelovanju s komisijo izdela načrt integritete, s katerim ob smiselni uporabi Smernic za izdelavo načrta integritete oceni tveganja, izdela predloge za krepitev integritete ter določi ukrepe za pravočasno odkrivanje, preprečevanje in odpravljanje tveganj korupcije, upoštevanje področja in načina odločanja pri tožeči stranki (1. točka izreka). Iz 2. točke izreka izhaja, da predstavnike tožeče stranke, ki bodo skupaj z uslužbenci komisije sodelovali pri izdelavi načrta integritete, določi odgovorna oseba tožeče stranke in v roku 14 dni od prejema te odredbe njihova osebna imena in delovna mesta sporoči komisiji. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da tožeča stranka poleg Fundacije za financiranje športnih organizacij upravlja z največjim deležem javnih finančnih sredstev iz naslova prirejanja klasičnih iger na srečo, kot dejavnosti v javnem interesu, ki jo izvaja Loterija Slovenije. Po Zakonu o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS) in Odloku o ustanovitvi tožeče stranke je tožeča stranka subjekt javnega prava, katerega ustanovitelj je Republika Slovenija. Ustanovljena je z namenom financiranja dejavnosti invalidskih in humanitarnih organizacij na celotnem območju Republike Slovenije, je nepridobitna organizacija, njeno delo je javno. Tožeča stranka razpolaga in upravlja s sredstvi, ki jih pridobiva s plačevanjem dajatev za prirejanje iger na srečo po določbah Zakona o igrah na srečo.

2. Glede na javnopravno naravo, status, namen in javna pooblastila, je poleg področne ureditve tožeča stranka dolžna upoštevati določbe Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) o integriteti, transparentnosti in odgovornosti subjektov javnega sektorja za krepitev pravne države s preprečevanjem korupcije in preprečevanjem nasprotja interesov na svojem področju (1. člen ZIntPK). Komisija se sklicuje na 12. člen in 47. do 50. člen ZIntPK. Iz drugega odstavka 47. člena ZIntPK izhaja, da lahko komisija v primerih, ko ugotovi, da je izvajanje konkretne dejavnosti v javnem interesu in razpolaganje z javnim premoženjem izrazito izpostavljeno tveganjem za korupcijo ali druga protipravna ravnanja, izda sklep, s katerim javnemu subjektu, v katerem se dejavnost opravlja ali razpolaga z javnim premoženjem, odredi, da v sodelovanju z njo izdela, uresničuje in dopolnjuje načrt integritete. Komisija je v preteklem obdobju prejela večje število prijav o sumu domnevnih nepravilnosti pri upravljanju z javnimi finančnimi sredstvi, s katerimi razpolaga tožeča stranka. Nepravilnosti, ki v smislu določb ZIntPK hkrati predstavljajo dejavnike tveganj korupcije, nasprotja interesov, nepreglednega odločanja o pravicah in pravnih koristih oseb pri delitvi javnih sredstev, s katerimi razpolaga tožeča stranka, je v več različnih sodbah obravnavalo in ugotovilo Upravno sodišče Republike Slovenije. Računsko sodišče Republike Slovenije pa je v revizijah prav tako že večkrat ugotovilo pomanjkljivosti meril za odločanje v teh postopkih. Zaključuje, da predstavljajo korupcijska tveganja razumen razlog, zaradi katerega je nujno z večjo pozornostjo in odgovornostjo načrtno spremljanje dejanskega stanja in proaktivno ukrepanje, da do nastanka korupcije ali drugih protipravnih ravnanj ne prihaja oziroma da je verjetnost njihovega nastanka z načrtom integritete omejena na najnižjo možno raven.

3. Tožeča stranka v tožbi izpodbija zakonitost predmetne odredbe o izdelavi načrta integritete. Sklicuje se na prvi odstavek 47. člena ZIntPK, ki določa, da morajo državni organ, samoupravne lokalne skupnosti, javne agencije, javni zavodi, javni gospodarski zavodi in javni skladi skladno s tem zakonom oblikovati in sprejeti načrt integritete in o tem obvestiti komisijo. V drugem odstavku 47. člena ZIntPK pa je zakonodajalec uzakonil pravno podlago, po kateri lahko komisija javnim subjektom, ki niso zajeti v prvem odstavku, njihovo delovanje pa je izrazito izpostavljeno tveganjem za korupcijo ali drugim oblikam protipravnega ravnanja, odredi, da izdelajo načrt integritete, da ta načrt uresničujejo in dopolnjujejo v sodelovanju s komisijo. Tožečo stranko je z odlokom ustanovila Republika Slovenija kot osebo javnega prava, delo tožeče stranke je javno. Zato tožeča stranka meni, da ima status javnega sklada in da ji je v skladu s prvim odstavkom 47. člena ZIntPK naloženo, da oblikuje načrt integritete, ga sprejme in o tem obvesti komisijo. Izpodbijano odredbo je komisija oprla na drugi odstavek 47. člena ZIntPK in tožečo stranko štela med osebe, ki niso zajete v prvem odstavku 47. člena ZIntPK. Posledično je komisija tožeči stranki, zaradi napačnega in nezakonitega razumevanja njenega pravnega statusa, naložila sodelovalno dolžnost, s čimer je napačno uporabila materialno pravo.

4. Tožeča stranka citira drugi odstavek 47. člena ZIntPK in nadalje navaja, da bi tudi v primeru, če tožeča stranka ne bi bila zajeta v določbi prvega odstavka 47. člena ZIntPK, morala komisija izvesti dokazni postopek, v katerem bi v skladu z načelom ugotavljanja materialne resnice morala predvsem ugotoviti, ali iz verodostojnih dokazov izhaja, da je tožeča stranka izrazito izpostavljena tveganjem za korupcijo oziroma ali obstajajo druge oblike nevarnosti za njeno protipravno ravnanje. Tožeča stranka v postopku izdaje odredbe ni izvedla postopka, v katerem bi zbrala verodostojne dokaze in na podlagi teh ugotovila, ali so izpolnjene z zakonom predpisane predpostavke za to, da se vmeša v delo tožeče stranke. Svojo odločitev je oprla na gole, nedokazane trditve in insinuacije. Komisija se sklicuje na domnevno izdane sodbe Upravnega sodišča RS ter mnenje Računskega sodišča RS, ki pa jih ne individualizira. Komisija je dejansko stanje ugotovila, ne da bi izvedla dokazni postopek. Tožeča stranka meni, da je izpodbijana odredba nezakonita tudi iz razloga, ker tožeči stranki v postopku izdaje odredbe ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za njeno odločitev. S tem je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke (9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), ki predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, pogoji za skrajšani ugotovitveni postopek pa po mnenju tožeče stranke niso izpolnjeni. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odredbo odpravi, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne komisiji v ponoven postopek. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožnikove tožbene navedbe. Navaja, da je tožeča stranka praktično že izvršila izpodbijano odredbo. Izpostavlja, da ni razvidno ali je pooblastilo zastopnice tožeče stranke za vložitev tožbe zakonito, pri čemer se sklicuje na l2. člen in 13. člen ZLPLS. Izpostavlja tudi, da slednja ni spoštovala sklepa upravnega organa tožeče stranke glede strokovnega mnenja v zvezi s sprožitvijo upravnega spora. Sklicuje se na ravnanja tožeče stranke, iz katerih izhaja, da izrek izpodbijane odredbe, na katerem bi bilo mogoče utemeljevati pravni interes (2. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), za tožečo stranko ni bil nikoli sporen, sama obrazložitev izpodbijane odredbe pa tožeči stranki ne nalaga nobenih obveznosti in v ničemer ne posega v njen pravni položaj. Ne strinja se s sklepanjem tožeče stranke, da ima status javnega sklada ter da naj bi zato komisija pri izdaji izpodbijane odredbe ob uporabi drugega odstavka 47. člena ZIntPK napačno uporabila materialno pravo. Nadalje se sklicuje na poročilo uradnih oseb tožene stranke z dne 8. 9. 2011 o sestanku na sedežu tožeče stranke, iz katerega je razvidno, da je tožena stranka pred izdajo izpodbijane odredbe objektivno, nepristransko in natančno ugotovila dejansko stanje in zagotovila primerno obveščanje tožeče stranke. Tožeča stranka je obveznost za izdelavo načrta integritete, odrejeno z izpodbijano odredbo, v celoti sprejela. Tožena stranka zavrača tudi ugovore tožeče stranke, da je bilo v postopku kršeno načelo zaslišanja stranke, pri čemer se sklicuje na značaj navedenega postopka ter na to, da je neposredno sodelovala s tožečo stranko. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže, oz. podrejeno, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. Tožeča stranka v pripravljalnih vlogah izpodbija navedbe tožene stranke in utemeljuje razloge, zaradi katerih meni, da je izpodbijana odredba nezakonita, tožba pa upravičena. Pojasnjuje tudi razloge, zaradi katerih meni, da gre pri tožeči stranki za javni sklad.

7. Tožena stranka vztraja pri pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odredbe, za kar navaja dodatne razloge.

8. Tožba ni utemeljena.

9. Po mnenju sodišča je izpodbijana odredba pravilna in zakonita. Sodišče se z razlogi izpodbijane odredbe strinja in jih v izogib ponavljanju posebej ne navaja (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Glede tožbenih ugovorov pa sodišče dodaja:

10. Izpodbijani akt, ki je predmet tožbe, je dokončen posamičen upravni akt (po 2. členu ZUS-1), ki ga tožena stranka sicer poimenuje odredba, ki ga je izdala tožena stranka na podlagi in v okviru izvrševanja svoje funkcije, določene v ZIntPK, s katerim je tožniku odredila, da v sodelovanju s komisijo izdela načrt integritete ter določi svoje predstavnike, ki bodo sodelovali pri njegovi izdelavi. Komisija je izpodbijani akt izdala na podlagi predhodno sprejetega sklepa (tak način delovanja komisije je opredeljen v 11. členu ZIntPK), zoper ta akt pa ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor, za kar je podana pravna podlaga v 15. členu ZIntPK. Iz slednjega izhaja, da če s tem zakonom ni določeno drugače, pri svojih postopkih komisija uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek; zoper odločbo komisije ni mogoča pritožba, dopusten pa je upravni spor. S tem pa je tudi podana stvarna pristojnost sodišča za reševanje predmetnega upravnega spora.

11. Iz 47. člena ZIntPK izhaja, da morajo državni organi, samoupravne lokalne skupnosti, javne agencije, javni zavodi, javni gospodarski zavodi in javni skladi (v nadaljevanju: zavezanci za izdelavo načrtov integritete), skladno s tem zakonom oblikovati in sprejeti načrt integritete in o tem obvestiti komisijo (prvi odstavek navedenega člena). Iz drugega odstavka tega člena pa izhaja, da če ugotovi, da je izvajanje dejavnosti v javnem interesu in razpolaganje z javnim premoženjem izrazito izpostavljeno tveganjem za korupcijo ali drugim oblikam protipravnega ravnanja, lahko komisija izda sklep, s katerim javnemu subjektu, ki ni zajet v prejšnjem odstavku, v katerem se ta dejavnost opravlja ali razpolaganje poteka, odredi, da v sodelovanju z njo izdela, uresničuje in dopolnjuje načrt integritete. Komisija je izpodbijano odredbo izdala na podlagi drugega odstavka 47. člena ZIntPK in z njo tožeči stranki naložila, da v sodelovanju s komisijo izdela načrt integritete, pri katerem bodo sodelovali predstavniki tožeče stranke skupaj z uslužbenci komisije, pri čemer predstavnike tožeče stranke določi odgovorna oseba tožeče stranke.

12. V zadevi je sporno, ali je tožena stranka imela podlago za izdajo izpodbijane odredbe tožeči stranki na podlagi drugega odstavka 47. člena ZIntPK. Tožeča stranka namreč meni, da komisija ni imela podlage za izdajo izpodbijane odredbe po drugem odstavku 47. člena ZIntPK, ter da je iz tega razloga izpodbijana odredba nezakonita. Meni namreč, da ima status javnega sklada, zaradi česar ji obveznost izdelave načrta integritete nalaga prvi odstavek 47. člena ZIntPK. Z naložitvijo obveznosti po drugem odstavku 47. člena ZIntPK ter obveznosti sodelovanja s komisijo meni, da je poseženo v njene pravice.

13. Po presoji sodišča tožbeni ugovori tožeče stranke, da je bilo pri izdaji izpodbijane odredbe napačno uporabljeno materialno pravo, niso utemeljeni. Pravilno je stališče tožene stranke, da tožeča stranka nima statusa javnega zavoda. Tožeča stranka je ustanovljena na podlagi posebnega zakona, to ZLPLS (1. odstavek 8. člena ZLPLS), z aktom o ustanovitvi, ki ga je sprejel Državni zbor. Iz tretjega odstavka 8. člena ZLPLS izhaja, da kolikor v tem zakonu ni določeno drugače, se za vsebino ustanovitvenega akta uporabljajo določbe Zakona o ustanovah. Tudi iz 15. člen ZLPLS, v katerem je določena pravna narava in obveznost tožeče stranke pri vodenju poslovnih knjig in izdelavi letnega poročila, izhaja, da je tožeča stranka vezana na predpise, ki določajo vodenje poslovnih knjig in izdelavo računovodskih poročil za zavode. Ne glede na to, da gre za pravno osebo javnega prava, na kar se sklicuje tožeča stranka, pa navedeno ne pomeni, da gre za javni zavod. Da bi tožeča stranka imela status javnega zavoda iz določil Zakona o javnih skladih (v nadaljevanju ZJS-1) ne izhaja. Tako iz prvotnega, v letu 2000 sprejetega Zakona o javnih skladih (v nadaljevanju ZJS), ne izhaja, da bi bila tožeča stranka uvrščena v javne sklade (prehodne in končne določbe takratnega ZJS), navedeno prav tako ne izhaja iz kasneje sprejetega ZJS-1. Ker tožeča stranka nima statusa javnega sklada, je tožena stranka imela pravno podlago za izdajo izpodbijanega akta na podlagi drugega odstavka 47. člena ZIntPK. Tožbeni ugovori tožeče stranke, ki se s tem ne strinja, niso utemeljeni.

14. Po presoji sodišča je tožena stranka razloge za izdajo izpodbijanega akta tudi ustrezno obrazložila ter zato niso utemeljeni tožbeni ugovori tožeče stranke, da dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno ugotovljeno ter da temelji obrazložitev na nedokazanih trditvah. Po presoji sodišča že ugotovitve tožene stranke, ki se nanašajo na značaj tožeče stranke, ki upravlja z velikimi finančnimi sredstvi, ki jih pridobiva s plačevanjem dajatev za prirejanje iger na srečo, zadostujejo za zaključek, da obstojajo pri tožeči stranki tveganja, ki so razlog za izdajo izpodbijane odredbe. Sodišče se z dokazno oceno tožene stranke strinja. Že višina javnih finančnih sredstev (letno cca 20 milijonov EUR), s katerimi razpolaga, ki so namenjena financiranju storitev invalidskih in humanitarnih organizacij, samo po sebi predstavlja finančno tveganje, upravljanje s tako visokimi zneski pa je objektivno dejavnik, ki ga je treba upoštevati. Ker temeljijo ugotovitve tožene stranke na podlagi uradnih podatkov, ji o tem tudi ni bilo treba posebej zaslišati tožeče stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi, saj tega v skrajšanem ugotovitvenem postopku, po 2. točki prvega odstavka 144. člena ZUP ni potrebno. Zato ob povedanem niso utemeljeni tožbeni ugovori, da bi tožena stranka pred izdajo izpodbijane odredbe morala izvesti posebni ugotovitveni postopek (dokazni postopek). Da pa je tožena stranka sodelovala s tožečo stranko, je razvidno iz poročila tožene stranke z dne 8. 9. 2011, ki mu tožeča stranka ne ugovarja.

15. Sodišče pa zavrača navedbe tožene stranke, da zakonita zastopnica tožeče stranke ne bi imela zakonskega pooblastila za vložitev tožbe, ker k njenemu imenovanju ni bilo dano soglasje Vlade. Iz 21. člena Pravil Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS namreč izhaja, da se v. d. direktorja imenuje z večino glasov vseh članov sveta, zato v tem primeru soglasje Vlade RS ni potrebno.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. ZUS-1. Sodišče je odločalo na nejavni seji na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

17. Izrek o stroških temelji na 25. členu ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Datum zadnje spremembe:

06.09.2012